大部制，下一步怎么走

■本刊记者 查 英

首先要做到三个统一部署：即统一部署自上而下各级改革；统一部署党委和政府的同步改革；统一部署全国各地联动改革。其次大部制改革应与关联性改革结合起来，现在来看至少需要做到与事业单位改革结合，与编制改革结合，与公务员工资福利制度改革相结合。

2008年启动的大部制改革是中国改革开放以来的第6次行政体制改革，历时5年过去，外界对改革成效评论不一。党的十八大报告要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，专家预测新一轮大部制改革将紧锣密鼓地开展。

那么，第一轮大部制改革有何成效？积累了哪些经验？存留了哪些问题？下一步改革方向在哪里？

没“动真格”

《决策》：2008年第一轮大部制改革持续5年，外界认为只是“小打小闹”、成效甚微，您怎么看？

周天勇：2008年开始的大部制改革是中国第六次行政体制改革内容，大部制改革的启动主要也是为了解决一系列的问题。一是政府机构、党的机构越来越多，由此带来的问题是审批和管制多，工作效率降低；其次部门机构之间存在职能交叉；第三，职能交叉又生出“互相扯皮”现象，有权有钱的都要争，无权无钱的互相推诿；四是有的部门机构是靠下级缴费养活，下级部门机构又通过收费罚款运转，机构盈利便会加大中小企业等主体的负担；五是机构分散，中央各部门的转移支付各个渠道都有，散而乱，形不成整体优势。最后，寻租设置多，办事拖沓，以公谋私的腐败越来越严重。

针对以上问题，2008年以来的机构改革没有“动真格”。例如铁道部的合并问题，本来要合的没有合。总的来看，个人认为这次改革没有大的成效，问题甚至比原来还严重了，基本上是失败的。

马庆钰：大部门制出现的背景和行政体制改革是紧密联系的，尤其与经济社会发展以及市场经济的不断推进有关系。在市场经济出现之前，政府的分工都非常细致，无所不管，基本属于全能状态，由此而生出许多的管理职能以及对应的管理部门。市场经济的不断推进以及改革的不断深化，要求职能部门进行对应的调整。结合国内实际及国际经验，大部制就成为改革的一个抓手或者说落脚点。

2008年以来的5年里，从中央到地方，相应都做了一些改革探索，中央改动了7个部门。地方上也有一些动作，做得比较好的是广东佛山市顺德区，其它很多地方做的一些尝试，基本都是昙花一现，只有顺德坚持下来了。顺德改革在全国范围里带有标杆、典型意义，甚至可以说是一枝独秀，是地方上仅存的大部门制改革成果。

《决策》：没有阻力就不是改革，为什么第一轮改革不够成功、不够彻底？

马庆钰：大部制改革本身存在的一些问题带有普遍性。顺德能够坚持下来是对这些问题解决得比较好，但不是所有的地方都能像顺德。

第一，党政系统职能交叉问题长期没有解决。党政重合管理的方面不胜枚举，这些重合管理的部分，从制定政策到执行，其中的协调请示、签字画押，过程很长，环节较多。中国历次行政体制改革一直试图“党政分开”，直到现在不仅党政分而不开，职能交叉的情况反而越来越严重。而顺德在“党政合一”这条路上进行了一些探索，相近和同类职能机构的合并共管，意识形态等虚化部门的由虚变实，实践证明收到了较好成效。

第二，全方位改革不到位，下改上不改，有改有不改。大部门制改革是要求在政府行政体系当中进行，而目前党政之间相互关联度很高，或者直接是你中有我，我中有你，因此需要联动改革。

还有就是下改上不改，结果大部门倒是成了，因上面并没有相应改革而导致上下“庙门”不对口、不通畅，甚至在有些特殊性资源配置过程中，陷入困局。

再有就是有改有不改。改革自然会打破原有利益平衡，会有风险。有的地方往往前后观望，徘徊不前。而那些执行中央部署，积极推进的地方就会面临来自内外上下的多重压力，各地政府之间因为相互对比，滋生改革阻力。

所以在改革过程当中，为了真正减少职能交叉，降低部门编制、人员编制数量，减少行政成本，就要联动起来改，全国都应当统一部署改。

第三，官本位制度的障碍——官本位是我国的传统文化，迄今为止官位仍然是福利工资以及其它资源配置的一个标准。大部门制改革必然减少相应的官位，合并之后官职升迁的机会自然减少。而与之挂钩的是工资福利待遇问题，按照传统方法，当不上这个官就没有对应的福利及工资待遇，利益以及权力分配引发官员抵触心理。

顺德经验

《决策》：地方上众多尝试都走走停停甚至走了回头路，顺德凭什么能坚持下来？

马庆钰：广东顺德可以说是一枝独秀。顺德的改革总体上来讲是符合大部门制改革基本要求并结合了现实。而在其它地方，基本上都是一些表层动作和做了一些皮毛功夫。

大部门制并不仅仅是合并同类项。它是一种新的职能的划分，以及基于部门整合的工作机制创新，而失败的例子恰恰是在这个工作机制创新上没有做到位，这是关键所在，也是缺憾与不足，给下一步改革推进留下了空间。

改革者首先需要正确理解什么是大部门制。“大部门制”是适应市场经济要求，整合相同的或有关联性职能的机构到同一个部门，通过流程再造和机制创新，实现决策、执行、监督既相对分离又相互协调以提高管理服务效率的结构模式。这就是说，“大部门制”首先是新的职能模式或结构模式。其中第一点要求就是整合，但更重要的是第二点要求——流程再造与机制创新，这恰恰是第一轮大部制改革中所缺失的，而顺德在一定程度上比其它地方在这方面往前走得更远一点。

总结起来，顺德有几点是值得学习的。第一，党政机构得到强力的整合瘦身。对党政机构重新设计，动“大手术”，区党政机构从41个减为16个；第二，决策、执行、监督“职能三分”得到实现：将决策权交予党政班子和局领导等政务委员以及决策咨询局，这是决策权的集中化；将执行权交予局级部门下属的部门和各类执行机构以及乡镇政府，这是执行权的专门化；将监督权交予政务监督委员会，相对于其他行政部门而言，这是监督权的独立化。同时，强调行政体制包括人大监督和社会监督。第三，党政系统同职责部门真正走向了机构合并，合署共管，主要体现在新组建的“政务监察和审计局”、“社会工作部”等机构的创设上面。顺德由此转变了政府职能，理顺了权责关系，提高了行政效率。

《决策》：顺德如何能够做到这几点？

马庆钰：顺德经验是一个综合作用的结果。

首先，改革得到了地方领导的强力支持，特别得到了省委主要领导的支持，有条件进行突破性尝试，避免了“下改上不改”的困扰。

其次，拥有外部专家学者的智囊支持。改革需要多方面的信息比较以及调查研究，其中来自国家行政学院许耀桐教授领导的“顺德大部门制改革研究”项目组所作的研究、提供的咨询，为顺德形成最终方案做了重要铺垫。

第三，当地时任改革领导者采取了正确的实施策略，可总结为三句话：大范围调研，小范围决策；长时间设计，快节奏执行；注重相关沟通，减少舆论阻力；职务按需调整，福利待遇保障。

最后，还得益于当地长期走在改革前沿，形成了大众以及广大政府官员的对改革的某种情结，或者说是社会对改革都有充分的心理准备，官员队伍本身已形成改革共识，具备良好的改革基础。

《决策》：上下承接过程中，地方政府需要从哪些方面着力？

周天勇：像顺德这样为什么能够进行改革，是因为它已经发现现行条条机构运行对块块经济发展掣肘很大，不克服这些问题，下一步经济发展就比较麻烦。地方改与不改，怎么改，还在于主政领导的魄力，主政领导有没有勇气去改。

大部制的改革动力应在顶层，从上往下改，顶层设计顶层推动，顶层动力不足，下面无法推动，甚至下面改革，上面还可能找你麻烦。有的改革可以从下往上，先试点再推广，而机构改革只能自上往下，从下往上不仅困难更大往往失败。上下改革理不顺，办事效率反而更低。

现代国家的政府大量是服务，不是管理。大部制改革实际上是因为政府管的太多，不是服务太多。地方政府要转变观念，由管制转向服务。

“放风筝式管理”

《决策》：针对上一轮改革存在的“貌合神离”问题，新一轮改革要如何规避？

周天勇：2008年以来的大部制改革中，有些并入的机构并没有真正合并，貌合神不合。我认为，行政体制有大的改革，一在魄力，二在决心。决心下到什么程度？是比较温和的还是比较妥协的，还是真下决心、破除阻力真要干？

马庆钰：除了上述问题外，出现貌合神离实际上是合并之后机制创新的缺失。这种机制简单说，就是核心的决策部门，必须要有基于科学管理和合同管理的若干个执行部门和机构予以支撑。我们现在没有认识到这一点，也没有做成这种新的工作机制。

《决策》：十八大报告明确提出要“深化行政体制改革”，大部制改革作为行政体制改革的突破口，下一步应如何推进？

马庆钰：首先要做到三个统一部署：即统一部署自上而下各级改革；统一部署党委和政府的同步改革；统一部署各地联动改革。其次大部制改革应与关联性改革结合起来。现在来看至少需要做到与事业单位改革结合，与编制改革结合，与公务员工资福利制度改革相结合。

第一，大部制改革要与事业单位改革结合。事业单位改革其要害矛盾不在于分类，而在于今后这类机构如何通过存在形态的调整，较为彻底改变长期惯养而成的“二政府”官僚化德性，使其回归社会性服务组织的本质。

在原来政府组成部门和所属法定机构化的事业单位之间，用带有合约式管理的市场方式，取代原来的官僚行政化管理方式，这两者的结合就是一种大部门制改革中的机制创新。这种“放风筝机制”，既可以为改革后的事业单位“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”提供舞台，释放更多服务能量，同时也保证不管空间多大自由度多高，都有一根线——合约，牵在核心的组成部门手里。

第二，大部制改革要和编制改革相结合。比照一些发达国家的经验，现在我国机构改革中面临的主要不是公职人员的裁减，而是公职人员岗位配比问题。受到过去计划经济和管理习惯的影响，迄今为止在我国的公务员岗位配比很不合理，主要是：官僚机构多，执行机构少；管理人员多，服务人员少；后台人员多，一线人员少；务虚人员多，实务人员少。这不符合服务型政府建设的要求。下一步深化大部门制改革，一定要与编制改革紧密结合。总的取向是让编制调整体现三个倾斜：即保证机构编制向基层一线倾斜；保证机构编制向执行部门倾斜；保证机构编制向行政系统倾斜。将决策与执行二者人员之间比例至少逐步调整为4:6，最理想是3:7，实现编制管理的科学化、规范化、法制化。

第三，大部制改革要与公务员福利待遇制度改革结合。大部门制涉及官员的利益主要是待遇问题，面临利益的重新分配。因此我们要在现有公务员法的基础上，按照官员的资历及其所做贡献设定相应的级别上升空间，然后根据他的级别来确定工资和福利，而不与官员官位挂钩，从而减少阻力，也是比较科学的一个办法。

总体来讲，大部门制关键不在于精简机构和人员，而是促进现代市场经济体制与现代社会治理格局，由管制观念转向服务理念，强化执行队伍，将核心决策部门与其相应的各类执行机构之间的合约式管理机制做出来。

周天勇：主要看中央的决心和力度。撤有些部门，和尚在，庙不好拆。个人认为大部制改革实际上是中央的事情，要克服阻力。我有个分流官员、减少阻力的设想，就是以划小省级区域来统筹改革。美国3亿人口，50多个州。我们13亿，30多个省及直辖市。我认为完全可以划成60个，实现省直管县，减少政府层级，还能分流部门官员和公务员。将减少层级、划小省级行政区域，与减少行政部门结合起来配套改革。