人口计划生育在服务“三农”中的实践与思考

陈丽娜

近年来，龙海市在优化人口环境方面取得了较好成效，但面临的人口问题依然不容忽视。低生育水平稳定趋势波动较大，人口出生性别比偏高，流动人口计生管理难度加大，以及人口老龄化等问题日益突出，这势必会对构建和谐龙海造成影响和挑战。应对人口问题，构建和谐龙海，任重道远。

正确处理人口、环境、资源这三者关系的协调，不仅是人类社会发展的永恒主题，也是21世纪最重大的社会问题。实现人口、环境、资源的协调发展，实现经济、社会和环境的可持续发展，实现人与自然和谐共处是我国现代化建设的三大目标。优化人口环境既是构建和谐社会的重要内容，也是促进人口、环境、资源的协调发展，推进人口与经济、社会的可持续发展以及人的全面发展的客观需要。笔者着重从人口计划生育工作的角度，总结了福建省龙海市在优化人口环境、构建和谐社会方面取得的成效，分析面临的人口问题，提出一些粗浅看法和建议。

一、“优化人口环境，构建和谐龙海”取得的初步成效

近年来，龙海市人口计划生育工作，紧紧围绕“稳定低生育水平，提高人口素质”的总体目标，在优化人口环境方面取得了较好成效。人口与计生工作一年上一个新台阶，整体工作水平位居全省前列、漳州市前茅。龙海市1999年～2004年连续六年被省政府评为“全省计生工作一类先进县（市、区）”；继2000年被省计生委评为“‘三为主先进市”，2001年被中宣部、国家计生委授予“全国婚育新风进万家活动先进县（市、区）”，2003年被省计生委评为“全省计划生育优质服务先进市”和荣获漳州市委、市政府评为“2003年度人口与计划生育工作先进单位”之后，2004年又成为漳州市唯一一个被国家人口计生委授予“全国计划生育优质服务先进市”荣誉称号的县（市）；2005年11月，又被中宣部、中央文明办、人口计生委等十部委联合授予“2001～2005年全国婚育新风进万家活动先进市”称号，同年12月，再次被福建省政府授予“福建省计划生育优质服务先进市”称号。突出表现有三个显著特点：

（一）人口增长速度趋缓下降，持续保持低人口出生率、高人口出生政策符合率的发展态势。“十五”期间，龙海市人口出生率稳定在11.00‰以下，年均人口自然增长率为5.80‰；人口出生政策符合率达95.50%，“十五”期间全市人口出生政策符合率比“八五”期间提高了33.78个百分点，较好地完成上级下达的人口计划。人口再生产类型实现了由高出生、低死亡、高增长的“两高一低”到低出生、低死亡、低增长的“三低”的历史性转变。

（二）晚婚晚育率保持较高水平，已婚育妇孩次结构更趋合理，总和生育率在更替水平以下。“十五”期间，全市年平均女性初婚人数5272人，占总人口的6.70‰，晚婚率达51.58%；2005年，育妇总数235929人，其中一孩育妇数占已婚育妇总数41.55%，比2000年提高了7.02个百分点，年均上升了1.40个百分点。育龄妇女总和生育率在更替水平以下。

（三）人口计生工作步入依法管理轨道，计生优质服务不断深化拓展，群众对计划生育工作的满意率日益提升。

首先，强化利益导向机制，落实奖励优惠政策。以“创建全国计划生育优质服务先进市”为载体，全面贯彻落实中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》和《人口与计划生育法》、《计划生育技术服务管理条例》等法律、法规和政策规定，实施计划生育各项奖励优惠政策，不断完善利益导向机制，促进了计划生育家庭生产发展，生活富裕。自2002年9月至今，全市共兑现对独生子女户和农村二女结扎户的政策奖励436万元，户均500元；奖励扶助农村部分计划生育家庭679人、40.74万元，解决了农村计划生育家庭老有所养的问题；启动运作“幸福工程”，通过政府帮助、社会捐资等途径，筹措资金30.50万元，帮扶61户计生户发展生产，收到良好社会效益。

其次，强化舆论宣传导向，推进新型生育文化建设。着力从两方面入手：一是注重提高广泛性，构建了多形式覆盖、多部门参与的宣传教育大格局。我们一改过去计划生育宣传教育单枪匹马唱“独脚戏”的做法，采取组织“三下乡”活动、广场文艺、举办科技宣传周等形式，利用每年“六一”儿童节、“5·29”计生协会成立纪念日、“7·11”世界人口日和“9·25”公开信发表纪念日与“10·28”男性健康日等重大节庆，开展丰富多彩的人口与计划生育宣传教育活动，重点宣传“少生优生、生男生女一样好、女儿也是传后人”和“男女平等、计划生育丈夫有责”等科学文明进步的婚育观，推进婚育新风进万家活动深入扎实开展，形成了由宣传、计生、计生协、文化、卫生、科技、科协、妇联、司法等相关部门共同参与人口计生文化大宣传的整体合力，实现了由单一部门独奏到相关部门合奏的转变。二是注重提高实效性，形成了宣传载体和内涵向多渠道、全方位、宽领域延伸的新特色。宣传载体上，我们一改以往印发宣传单或发放慰问信等单一做法，做到两手齐抓，一手在市区和集镇主要街道、村道、高速路口、集贸市场兴建大型宣传画、广告牌和标语一条街；一手建设新型生育文化示范基地，我市已在港尾卓岐村、海澄黎明村、榜山翠林村、颜厝巧山村、石码解北社区建立了各具特色的人口计生宣教中心、婚育新风园和新型生育文化一条街，成为广大育龄群众学习、娱乐、休闲和查环查孕的活动场所，体现以人为本的服务理念。宣传内涵上，突出实效、实用，结合宣传基本国策，制作宣传精品，把电热饼、厨房围巾、挂历、雨伞等宣传品送达千家万户；制作《生殖健康宣传画册》、宣传小折页等图文并茂书刊，普及优生优育、避孕节育和生殖健康科普知识；创作了诸如《五福临门》、《争气》、《超级女孩》等群众喜闻乐见的地方戏曲，作为婚育新风进万家“文化大蓬车”的创新剧目搬上舞台，寓教于乐地宣传计生法律、法规和优惠政策，宣传生男生女一样好的新型生育观。目前，全市育龄群众对人口计划生育基础知识知晓率达到95%以上。

再次，强化服务阵地建设，优化生殖保健服务。按照环境优美、技术优良、服务优质、管理优秀和群众满意的要求，着眼适应育龄群众对生殖健康的需求，着力强化市、镇计生服务站（所）建设，着重为广大育龄群众提供有针对性的、人性化、个性化的生殖保健系列服务，实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕节育技术服务，力促育龄群众自觉计划生育、少生优生。“十五”期间，全市新增95万元左右，添置配套了服务站（所）必备的医疗器械和服务设施，极大改善服务环境，保障了育龄群众的身心健康和生活质量，群众对计划生育工作的满意率达90%以上。

二、构建和谐龙海面临的人口问题

近年来，龙海市人口计生工作虽然为优化人口环境、构建和谐社会取得一定成效，做出了积极贡献，但我们面临的人口问题依然不容忽视，人口问题受高生育率带来人口多、增长快这一惯性作用的拉动，出现了低生育水平稳定趋势波动较大，人口出生性别比偏高，流动人口计生管理难度加大，以及人口老龄化问题日益突出等诸多问题，这些问题势必对构建和谐龙海造成影响和挑战。

（一）稳定低生育水平任重道远。具体表现在：1.随着20世纪80年代第三次生育高峰期出生的孩子陆续进入婚育期，我市在2009年以后人口出生将趋向回升，迎来第四次人口出生高峰。2.低生育水平呈现超前性和不稳定性。上世纪70年代我国开始实行计划生育，主要依靠各级政府和社会职能机构的政策和行政手段，对家庭生育行为进行干预，推进人口向低生育水平转变，纵观三十多年人口生育水平变化态势，这种低生育水平还很不稳定，稍有松懈生育率就有可能反弹。

究其原因主要有两个方面：一方面，农民的生育愿望与现行生育政策之间仍有差距，尽管“多子多福”观念已有所改变，但“养儿防老”、“传宗接代”的思想仍根深蒂固，我市农村人口基数大，稳定低生育水平的任务仍然艰巨。另一方面，基层计生干部缺乏与时俱进的意识，工作方法和工作思路不能很好适应新形势人口计划生育工作，在困难面前束手无策，工作常规化、方法老套套，以致经常性工作不到位，成为低生育水平不稳定的一个主要原因。

（二）出生性别比偏高问题依然困扰。从第五次全国人口普查的数据分析表明，我国人口出生性别比已达117：100[正常比值为105：100左右（±2）]，“十五”期间我市人口总出生性别比为107.74：100，基本符合常规。但从实际掌握情况看，一些乡镇仍不同程度存在着性别鉴定或女婴出生瞒报现象。如果人口出生性别比失衡将会出现大量过剩男性人口，造成婚姻挤压，严重威胁人口安全，影响人与人的和谐、人与社会的和谐。

（三）流动人口计划生育管理难度增大。我市地处闽南金三角，毗邻厦门特区，厦门和上海成为我市农村青壮劳动力流出的主要目的地，据去年统计资料显示，我市的白水、海澄、东园、东泗等乡镇农业人口流出厦门和上海等地共有25021人，其中育龄妇女14393人，占流出人口总数57.52%；其中已婚育龄妇女6480人，占流出人口总数的25.89%。由于流出人口女青年居多，加上流出人口的家庭型、专业型、稳定型的发展趋势加剧，出现孕情、环情跟踪服务难和寄回“双查”假证明增多的新情况、新问题，造成了非医学需要的孕情消失和政策外生育等隐患增加，加大了计生工作管理的难度。

（四）人口老龄化社会问题日益凸显。突出表现三个问题：其一，控制人口数量必然带来社会老龄化进程加速，伴随城镇化进程的加快，大量失地农民虽得到一次性的征地补偿款，但由于失去了赖于依靠的土地这一生产资料，接踵而来是他们将来的老年保障问题开始凸现。其二，农村大部分青壮劳力流入城市，这些人绝大多数处于社会保障的边缘地带，其失业、医疗、养老风险逐步加大，随之带来的社会问题将不断出现。其三，随着人口平均预期寿命的延长，领取养老金的人数与年限将相对延长和政府财力用于社会保障资金缺口增大这一矛盾的加剧，势必影响到群众享受社会保障的程度和水平。

三、优化我市人口环境的对策与建议

纵观全局，影响和谐龙海的人口因素还有人口就业、贫困人口、人口素质等问题。从人口计划生育事业的角度，我市亟待解决主要是控制人口数量、综合治理人口出生性别比失衡以及流动人口计生有效管理和生殖保健服务，以及构建健康化的老年社会等系列热难点问题。

一要建立人口计生利益导向的长效机制，控制人口过快增长。要从稳定低生育水平，构建和谐社会的高度，全面实施“安居、致富、成才、保障、亲情”等五大工程，全方位、多层次地为计划生育家庭提供优先、优惠服务。要全面落实农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，解决农村计划生育家庭老有所养问题；逐步推行农村二女结扎户贡献奖励制度，全面落实农村二女结扎户享受法定奖励金和各项优惠政策；继续实施小额贴息贷款、“幸福工程”等帮助农村计生户发展生产。要加大社会抚养费征收力度，在全社会形成少生奖励、超生受罚的氛围，使计划生育成为广大群众的自觉行为；加强市、镇（乡）两级计生服务站、所建设，提高卫生技术人员的业务素质和服务水平，不断满足育龄群众对生殖健康日益增长的服务需求。

二要坚持打防并举，综合治理人口出生性别比失衡。性别鉴定并选择性别终止妊娠行为是导致人口出生性别比偏高的一个直接原因，虽然国家明令禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠，但由于部门协作配合打击的机制不够健全，个别地方非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠还时有发生，存在着管理漏洞。为此，在打击上，计生、卫生、公安、法院等相关部门要加强对重点区域的信息情报监控，加大打击力度，对举报利用B超进行胎儿性别鉴定的“地下黑医”，一经查实，对举报人实行奖励和保密制度，做到发现一起，依法打击一起、严肃查处一起，形成打击合力。要坚决贯彻执行《中华人民共和国母婴保健法》，加大对溺弃女婴等违法犯罪行为的打击力度，以保证人口安全，进一步在全社会营造“关爱女孩行动”的浓厚氛围。在防范上，计生、卫生部门要通力协作、密切配合，强化孕妇的孕情、产情的监测机制，实行跟踪管理和优化服务，防止非医学需要的孕情消失，加强对利用B超和染色体检查等技术手段进行胎儿性别鉴定、终止妊娠手术和药物应用等方面的管理，严堵人口出生性别比失衡漏洞。

三要关注流动人口群体，提供计划生育优质服务。要把流动人口纳入当地经济社会发展规划，健全完善流动人口计生管理季度联席会议制度，着力从住房出售（租）、劳动就业、文化教育、医疗保险、社会治安等方面，综合施治流动人口计生管理问题，强化流动人口计生政策法规宣传、避孕节育技术落实、生殖保健服务和婚育证明审核等管理服务。要采取定期审核与平时抽查相结合的方式，加强对企业业主、出租房主的教育管理，及时为流动人口办理和审验《婚育证明》，切实做到流入人口与常住人口计划生育同管理、同服务、同考核。要运作好流动人口计划生育信息交换平台，加强与厦门、上海等我市流出人口集中地计生部门的沟通联系，及时掌控流出育龄对象的婚育动态和节育措施落实情况，实现信息资源共享、管理服务同步，进一步提高流动人口计划生育管理水平。

四要完善计划生育家庭养老保险制度，建设健康化的老年社会。低生育水平促进家庭小型化，家庭成员之间相互照料的承担能力逐步削弱，社会养老的压力加大，推行多元化的计划生育家庭养老保险制度势在必行。目前推行的农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，一定程度上缓解了农村计划生育家庭老有所养的问题。但随着人口计划生育工作思路和工作机制的不断创新，应着力拓展城乡计划生育家庭社会保障的广度和深度。广度上，奖励对象要由农民向居民拓展，奖励金额可由每人每月50元增加到每人每月120元，并随着人均生活水平的提高而相应增加。深度上，鉴于目前农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的奖励对象要60周岁以后才能领取奖励金，时间长、见效慢，对群众吸引力不够大这一现状，建议通过逐步推行农村部分计划生育家庭贡献奖励制度作为有效补充形式，在农村部分计划生育家庭贡献奖励制度上，应着重奖励农村二女户，二女户结扎后每户每月可领取一定数额的贡献奖励金，这样一来政策含金量高、经济奖励显现快，对育龄群众吸引力也比较大。结合龙海市人口计划生育工作的实际，今后可尝试创新计划生育家庭养老保险制度，建立起多层次、多形式、多险种的计划生育养老保障机制，解决育龄群众的后顾之忧，让他们老有所养、少有所教，切身感受到实行计划生育的好处和实惠，为我市优化人口环境、构建和谐龙海做出新的贡献。

（作者单位：福建省龙海市人口计生局）

（编辑 墨非）