舟山市土地利用总体规划实施定量评估研究

浙江省土地勘测规划院 赵哲远 金艳花 赵红燕 郑 强

舟山市国土资源局 陈 杰 夏志光 张一男

《舟山市土地利用总体规划（2006－2020年）》实施已经进入中期阶段，在规划实施过程中，能否收到规划编制时预期的效果，以及对舟山市的经济社会、生态等产生了哪些影响，规划是否存在一些不合理的地方，都需要开展实事求是的评估。规划实施评估由定量评估、空间布局评估两部分组成，其中规划实施定量评估主要反映规划控制指标执行情况、规划实施效益等。

一、定量评估指标及权重

市级土地利用总体规划实施评估的重点是反映规划对区域土地利用的引导效果。根据国土资源部规划司《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南（试用）》和《关于浙江省舟山市土地利用总体规划评估修改试点工作方案意见的函》（国土资规函〔2012〕10号），以及《浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南（试行）》的要求，结合舟山市自身的土地利用特点，遵循全面性、代表性、可比较性、可操作性等原则，经过论证，选取18个指标组成舟山市土地规划实施定量评估指标体系。分为规划控制指标实施、规划实施效益、重大工程与重点项目、中心城区规划实施评估指标，采用特尔斐法确定各评估指标的权重值（见表1）。

二、评估指标数值来源

（一）规划控制指标数值来源

耕地保有量：耕地和基本农田在保障区域食物安全方面具有极端重要性，根据《舟山市土地利用总体规划（2006－2020年）》，规划下达的舟山市耕地保有量任务为24833公顷，根据土地变更调查，2012年耕地面积24060公顷，加上可调整地类面积2461公顷，耕地保有量达到规划目标。

基本农田保护面积：规划下达的基本农田保护面积为23147公顷，规划基期年划定的基本农田面积为24449公顷（含预留指标）。减去已使用的基本农田预留指标，2012年舟山市基本农田面积达到规划目标。

城乡建设用地规模：规划下达的城乡建设用地总规模为14300公顷，根据土地变更调查，2012年的城乡建设用地总规模为24215公顷，超出规划下达规模的69%。

新增建设用地规模：规划下达的新增建设用地规模为7150公顷，2006－2012年已经使用的新增建设用地规模为5571公顷，占规划指标的78%，使用速度较快。

耕地占补平衡：2006－2012年舟山市累计占用耕地面积1951公顷，同期舟山市域内补充耕地面积为1299公顷，外购耕地补充指标652公顷，经过自身努力和市场化运作方式，舟山市完成了耕地占补平衡任务。不过，海岛地区土地开发新增耕地的潜在生态风险很大。

规划局部调整：根据舟山市及定海区、普陀区、岱山县、嵊泗县规划局部调整汇总数据，至2012年规划局部调整涉及新增建设用地面积为195公顷，约占总新增建设用地规模的2.7%。

（二）规划实施效益指标数值来源

GD P平均增长率：2006－2012年GD P年均增长率为13.7%，明显高于全省平均增长率（11.0%），经济发展速度较快。

城市化率：规划2020年的城市化率为75%，2012年城市化率为65.3%。

人均城镇工矿用地面积：规划2020年的人均城镇工矿用地面积为103平方米以内，2012年城镇工矿用地面积12885公顷，城镇人口74.44万人，人均城镇工矿用地面积为173平方米，高于规划目标70平方米，城镇工矿用地集约利用程度不高。

表1 舟山市土地利用总体规划指标实施情况表

人均村庄用地面积：规划2020年的人均村庄用地面积为108平方米以内，2012年村庄用地面积为11330公顷，农村人口60.3万人（含两栖人口），人均村庄用地面积为188平方米，高于规划目标80平方米，海岛村庄用地布局分散。

万元二三产业增加值用地量：规划2020年万元二三产业增加值用地量为29.8平方米，2012年城乡建设用地面积为24215公顷（不含海岛特殊用地）、二三产业增加值768.9亿元，二三产业增加值用地量为31.5平方米，接近规划目标。

闲置、批而未供土地面积：2012年建设用地总面积为31894公顷，闲置和批而未供土地总面积为1404公顷，占建设用地总量的比例为4.4%。

生态环境安全控制区面积：规划生态环境安全控制区面积为8485公顷。依据1∶1万规划数据库与2012年土地变更调查数据库，生态安全控制区得到落实，有效地保护了海岛生态环境。

森林覆盖率：舟山市规划2020年森林覆盖率为55%，根据林业部门统计调查，2012年的森林覆盖率为50%。

（三）重大工程与重点项目指标数值来源

海涂围垦面积：土地规划海涂围垦面积12822公顷，结合水利部门提供的海涂围垦实施资料和2012年土地变更调查数据，舟山市目前已经启动的海涂围垦面积为4669公顷，2006－2012年已经实施完成的海涂围垦面积为3886公顷。

重点建设项目实施个数：规划安排重点项目为198个，根据舟山市及各县（区）统计，至评估时点已经实施的重点项目为42个。

（四）中心城区规划实施评估指标数值来源

中心城区城乡建设用地规模：市级规划下达的中心城区（含临城、昌国、解放、环南、城东、盐仓、沈家门、勾山、东港、朱家尖街道和双桥镇）城乡建设用地总规模为5655公顷，根据土地变更调查数据，中心城区2012年的城乡建设用地总规模为6733公顷，超过规划目标19%。

中心城区新增建设用地规模：市级规划下达中心城区新增建设用地规模为2403公顷，根据2006－2012年建设用地审批数据，中心城区已经执行的新增建设用地规模为1418公顷。

三、定量评估结果

（一）评估模型、评估指标标准化和计算结果

鉴于土地规划评估的系统性，评估指标覆盖面较广，因此采用多因素综合评判模型，计算公式为：

式中：P——评估分值

Ai— —第i个评估指标作用分值

Wi——第i个评估指标作用权重值由于各评估指标反映不同的评估内容，有正向、逆向指标，有不同的评估标准和量纲，相互之间不能直接比较，需通过标准化将其转化为可比量纲。依据《浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南（试行）》，标准化后的各指标影响分值在0－100之间，影响分值越大，表示该评估指标的规划实施效果越佳。

（二）定量评估结论

舟山市土地利用总体规划实施情况定量评估结果为71.46分，按照《浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南（试行）》分级标准，舟山市土地规划实施定量评估结果为“良好”。规划主要执行情况如下：

规划控制指标。规划主要控制指标执行情况总体良好，耕地保有量、基本农田保护任务、耕地占补平衡任务都符合规划要求。城乡建设用地增长较快，复垦缩减速度慢，城乡建设用地总规模超越规划目标69%。闲置村庄用地复垦难度大、推进慢，2006－2012年累计复垦了约200公顷；而新增建设用地量较大，累计至2012年已使用规划下达新增建设用地指标的78%。规划局部调整情况良好，局部调整面积只占舟山市新增建设用地指标的2.7%。

规划实施效益。规划实施期间，舟山市经济发展和城镇化建设推进的速度较快，多年GD P年均增长率为14%，居浙江省首位。有效地保护了生态安全控制区，海岛生态环境良好。人均建设用地面积偏大，这与临港型产业用地面积大、海岛村庄用地分布散、闲置宅基地退出激励机制少等原因有关，土地集约利用程度有待逐步提高。

重大工程与重点项目。基础设施重点项目执行进度较慢，因为项目报批程序多、周期长，土地征收难度在逐年加大。近年来舟山市海涂围垦需求在增加，但年度新增建设围海指标较少，因此围垦整体进度较慢，至2012年已围成海涂面积约占规划围垦海涂面积的30%。

中心城区规划实施情况。中心城区新增建设用地规划引导作用明显，但由于城郊农村宅基地退出机制尚未建立，闲置村庄建设用地缩减困难，城镇建设用地增长速度快，现状城乡建设用地规模已经超过规划目标19%。

四、政策建议

加强节约集约用地，挖掘用地空间。舟山市现状的建设用地集约利用程度不高，要实行最严格的节约用地制度，建立节约集约用地激励机制，按照全省建设用地“亩产倍增”行动计划，推进低效存量建设用地再开发；制定海洋产业准入条件，优选建设项目，重点引进高投入、高科技、用地少、低污染、低能耗项目；实施差别化的土地供应政策，完善节约集约用地政策，引导产业集聚，提高产业项目准入的用地门槛。新区“十二五”末单位GD P用地量比“十一五”末要下降30%以上，高于全省的平均下降水平（28%）。

启动舟山市土地利用总体规划修编。按照国土资源部有关要求，在舟山市土地利用总体规划实施定量评估、空间布局评估的基础上，与《浙江舟山群岛新区发展规划》《舟山新区城市总体规划》紧密衔接，国家和省联合调整规划主要控制指标，启动舟山市土地利用总体规划修编，优化新区土地利用空间结构和布局。

先行先试，创新土地管理政策制度。新区拥有国土资源部的四项改革试点：土地利用总体规划实施评估和适时修改试点、国土资源管理制度综合改革试点、旅游产业用地改革试点和陆海统筹试点。为保障新区经济社会发展的建设用地需求，破解土地管理政策瓶颈，建议通过试点创新土地管理政策制度：一是根据国务院批准的《浙江舟山群岛新区发展规划》，对新区的重大基础设施建设项目、重大产业项目和重点海岛开发项目，争取享受国家重大建设项目的用地政策；二是统筹陆海资源，探索围填海土地开发利用方式、程序和管理办法，研究海域使用证换发国有土地使用权证办法，创新陆海联动建设用地管理机制，拓展海洋经济发展空间；三是多途径实施耕地占补平衡，细化和落实舟山群岛新区列为国家统筹补充耕地新机制的内容；四是争取将新区列为基本农田保护和海岛生态保护财政转移支付试点，探索耕地保护补偿新机制。