瑞典不动产登记法律制度研究与借鉴

黄志凌， 姜 栋， 严金明

（1.中国人民大学公共管理学院， 北京 100872；2.中国土地勘测规划院， 北京 100035）

1 引言

不动产登记，即不动产权利登记，是指由国家专门机关依法对不动产的各项权利实行登记的制度。中国2007年颁布实施的《物权法》第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，第10条第2款规定“国家对不动产实行统一登记制度”，但又提出“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。当前中国涉及不动产登记的机构包括国土资源、林业、草原、农业等多个部门，虽然《物权法》规定了统一登记的原则，但由于上述各部门均是依相关法律法规（如《森林法》、《草原法》等）行使登记职能，在法律制度没有协调一致、专门针对不动产统一登记的法律缺位、各部门利益驱使互不让步的情况下，《物权法》尽管已实施5年，在不动产统一登记方面，仍然没有实质性的进展，严重地降低了登记的公信力和法律的权威性，进而影响了政府的形象。在此方面，瑞典是实行不动产权利登记制，并将土地登记、地籍管理、抵押登记、市政登记等多项登记成功整合的范例。其不动产登记系统之所以日益发展并处于当今世界领先的地位，一个重要的原因就是具有体制健全、运行有效、保障得力的法律制度。深入了解和合理借鉴瑞典不动产登记在法律制度方面的成功经验，对于破解中国实行不动产统一登记的难题，促进产权管理规范化、保障权利人的合法利益等具有十分重要的意义。

2 瑞典不动产登记的法律基础

2.1 层次分明、严谨完备的法律体系

依法管理是瑞典不动产登记制度的重要特点之一，不动产登记的任务、内容、程序等方方面面都有相关的法律法规规定并调节，并且层次分明，各有侧重又互相协调。主要的法律法规有：

（1）由国会颁布的法律。包括《宪法》（Constitution）、《土地法》（Land Code）、《环境法》（Environmental Code）、《不动产形成法》（Real Property Formation Act）、《确权和合法化法案》（Adjudication and Legislation Act）、《公共设施地役权法》（Utility Easements Act）、《不动产登记法》（Real Property Register Act）、《强制征收征用法》（Expropriation Act），以及有关水资源保护、房屋租赁等其他共20多部法律，其中最主要的是《土地法》和《不动产形成法》。《土地法》两篇共21章，上篇对土地的各种权利、取得方式、限制分别加以详细阐述，下篇专门针对不动产产权登记机关、登记的效力、基本流程等做了明确要求，并在《不动产登记条例》中继续细化；《不动产形成法》主要是针对地籍测量部门，该法从如何确定和划分不动产单元进行了详细规定，是地籍工作的最重要的法律。

（2）由中央政府颁布的实施条例。包括《不动产登记条例》（Real Property Register Ordinance）、《土地登记条例》（Land Register Ordinance）、《抵押证书登记条例》（Mortgage Certificates Register Ordinance）等 20多部。由于瑞典不动产单元的设定由地籍局负责，因而不涉及客体即不动产单元边界变更、只涉及所有人变更或有关抵押登记的，均由土地登记办公室直接登记；地籍局和登记办公室是瑞典地籍制图测绘和登记局（Lantmaterit）下设的两个部门，因此有《不动产登记条例》和《土地登记条例》两部不同的法律。《不动产登记条例》对不动产单元的设定，宗地代码的编制，产权单元的分割、合并、边界重置、共有产权分割等几个方面进行了详细的规定。

（3）由权力机构颁布的规章或技术标准。如不动产登记收费的细则由负责登记的瑞典地籍制图测绘和登记局制定并颁布。

（4）土地管理其他相关制度及标准：约束产权管理的另一个重要制度是土地利用规划制度，不动产单元的设定、分割，建筑物的开发建设及修缮、拆除等都要严格遵守土地利用详细规划（Detail Planning），土地利用详细规划具有法律效力，由市政府规划部门制定。此外，作为欧盟成员国之一，瑞典的法律法规还要受欧盟的一些技术导则的影响，特别是技术标准和信息化建设方面基本都要遵守欧盟的技术标准。

在法律的制定和修改方面，作为实行议会制和多党制的国家，历届政府都会有不同的施政方针，但对于法律的制定和修改都要经过严格而漫长的程序，往往要经过几年的时间，有时上届政府提出议案，要等到下届政府通过后才能颁布实施。法律的制定或修改，一般要经过：部委提出动议、相关部委合议、政府各部门联席会、广泛征求社会意见、提交内阁审议、内阁审核通过并颁布实施6个步骤。如瑞典最初土地登记由地方法院登记，地籍事项是在地籍部门登记，为了整合登记，法院提出将土地登记的职能交与地籍部门，经过上述几个步骤，历经几年的调整，从2008年起，瑞典统一由地籍部门进行不动产登记，并负责登记信息平台的统一建设与维护管理，实现了归口管理、平台共享的运行体制。

2.2 以不动产单元为基础的权利体系

瑞典不动产登记的特色之一就是以不动产单元为管理的对象，《土地法》第1条规定：不动产就是土地，由不动产单元组成。不动产单元可以由一块或多块土地组成，包含其上的建筑物、附着物、植物、水域等。为了实现本宗不动产单元的功能，可以将该不动产单元以外的建筑物或其他设施（如楼梯等）包含在内，并在其所坐落的不动产单元上设立地役权。随着人们对土地立体空间利用的发展，三维不动产单元的概念也被引入，经修订后的《土地法》第1条规定，不动产单元可以是三维立体的，在水平和垂直方向上分别界定，可分为三维不动产单元和三维不动产空间两类。

以不动产单元为对象的不动产管理，一方面基于对土地所有权的权利外延的法律理念，即土地所有者对其所拥有的土地上至天穹、下至地心的所有权；另一方面，也是基于人们对土地利用的客观事实，实际上并不是二维平面的利用，而是三维立体的。不动产单元的设定，必须符合其用途，如用于住宅，必须达到通水、通路、通电等“三通”；如用于林业或农业，必须要保持一定的面积，不允许分割等。不符合设定不动产单元的地块及附着物，不能设定为不动产单元，就其本身不具有产权，必须与整个不动产单元一起设定所有权或其他产权。目前，瑞典全国的土地基本完成了不动产单元的划分与设定，不存在没有组成不动产单元的土地、房屋、林木等，不动产单元总数约为380万宗。

在划分为不动产单元的基础上，赋与每一不动产单元相应的权利，其权利体系如图1所示，包括：

（1）所有权：所有权是产权所有者对所拥有的不动产单元立体空间范围内占有、使用、收益和处分（交换、买卖、赠与、抵押）的权利。所有权分为公有（包括国家所有和市政府所有）和私有（包括公司私有和个人私有），其中国家和市政府公有的土地占23%，私有土地占77%，由于林地在瑞典占有很大的比重，因此在私有土地中，林业公司所有（私有）的土地占27%。所有权是一种永久的完全的所有权，但同时也受到一些限制，如瑞典宪法第2章第15条规定：“非经强制征收征用或其他方式，任何人都不能被迫将财产转给国家或他人，非因公共利益需要，对土地和房屋的利用中也不应受到限制”。可见，所有权也受可能存在的强制征收征用①瑞典的征收和征用与中国不同，中国征收指所有权发生改变，征用指所有权不发生改变而使用权发生改变。瑞典的expropriation指的是强制性的征收征用，既可以是征收，也可以是征用，指为了公共利益，产权人不同意的情况下也可强制执行的，如公路铁路修建，或为了维护电力设施砍伐两侧的林木等；而acquisition是指通过协商达成协议的征收征用。的影响，为了保护个人财产权益，法律也规定如果发生征收和征用，必须对所有权人进行补偿。此外，对所有权的另一种影响如公众可达权（Public Access），指公众也可进入私人所有的林业不动产单元，可以采摘蘑菇、野果等，其立法思想来源于森林是自然，人人都可以到自然中去并享受自然，这也是对不动产所有权的绝对排他性的一种限制。

图1 瑞典不动产产权体系图Fig.1 Diagram of property tenure in Sweden

（2）租赁权（Leasehold）：租赁权为两种，一种是普通意义上的租赁，指所有人将土地或房屋在一定年期内让与承租人，并收取租金的形式。土地租赁又含农用地租赁、住宅用地租赁、商业用地租赁以及其他用地租赁。房屋租赁是指房屋所有权人有权通过签订租赁协议的形式将房屋或房屋的部分空间的使用权授予他人并收取一定报酬的形式。租赁权的第二种形式是公有土地租赁权（Site Leasehold），是国家或市政府以所有者的身份将其所有的土地在一定年期内租给土地使用者，并收取一定年租金的形式。公有土地租赁权只能用于大面积的住宅或工业，年期不超过50年，在城市地区一般不超过25年，每10年对其应交的年费进行重新评估和确定。公有土地租赁权权能比较完整，可以登记为产权，可以在其上设定抵押和地役权等，但不能自行取消承租权。该权利的创设有其特殊的历史原因，主要在1940—1950年，瑞典土地价格高昂，人们无法购买土地进行建设，为推动住宅和工业建设，政府组织开发建设住宅后将其出租给承租人，或由承租人在租赁土地上建工业区等。这项政策在一定程度上解决了人们的居住问题，并推动了工业的发展。目前，公有土地租赁权已有部分到期，经济形势也比当时有所好转，政府采取了以合适的价格优先卖给原承租人的转为完全个人所有的政策，并且不再设立新的公有土地租赁权。

（3）地役权（Easement）：是指为增加不动产的利用价值或是为了某种特殊原因使用他人不动产单元的土地或其上建筑物或设施的权利。如在一个有楼房的不动产单元内，所有者售出了其中的某一层或某套房屋，但没有同时售出通行至该房屋的道路所占土地的所有权，则必须在该地上设立地役权，以达到正常使用不动产单元的目的。地役权的目的仅为增加需役不动产单元的效益，供役不动产所有人有维护其道路、楼梯等供地部分正常使用的义务。

地役权的特例是公共设施地役权（Utility Easement），一般是国家为公共利益修建道路、高压电线、排水管网等时由地籍调查员按照设立不动产单元的方式直接设立地役权，而不是所有权，由地籍部门直接登记至所通过的不动产单元，无须供役地产权所有人申请。值得说明的是，在瑞典，铁路单独划为不动产单元，设定的是所有权而非地役权，这是由于铁路建成后相对封闭，所通行地块的所有权人不能使用铁路，而公路建成后相对开放，所通行地块的所有人可以使用的缘故。设定公共设施地役权，应对供役产权单元的所有人进行补偿，供役地所有人不同意设定公共设施地役权的，可以通过强制征用的形式取得，供役地所有权人有权依照一定的法律程序提出上诉。

3 瑞典的不动产统一登记体制

3.1 权利登记与契约登记相结合的登记制度

瑞典登记制度最早起源于德国的权利登记制度，时至今日，瑞典仍认为其登记制度属于权利登记制度，但事实上，经过300多年来受欧洲大陆通行的权利登记制和契约登记的共同影响，其登记制度也吸取了两种制度之特长，具有自己本身的特点，表现在：（1）采用意思主义立法。权利登记制采取形式主义立法，不动产产权变动必须经过登记，而瑞典在此方面采取了意思主义立法，即不动产权利变动当事人双方只要意思表示一致，订立了契约，就发生不动产权利变动的法律后果，以契约为生效要件。不动产产权登记只是对抗第三人的要件，即未经登记的不动产权利不得对抗第三人。（2）形式审查与实质审查相结合。从表面上看，登记办公室不对所提交的申请进行实质审查，仅对申请人提交的资料进行审查，但实际上，由于信息系统的共享，对于所提交申请的产权单元的产权情况、产权人信息、抵押信息等都可以在登记时通过信息进行验证，不能通过验证的将不予登记，故其本质为形式审查与实质审查相结合的形式。（3）强制性登记。一切不动产权利的发生和变更均必须登记；规定自应登记之日起3个月内不登记的将予以罚款；对于不登记的原产权人将继续对其征收相关税费，以此来督促原产权人尽快申请登记。（4）不颁发权利凭证。登记机关只在登记簿上登记，不向不动产权利人颁发土地权利凭证。不动产权利人可以在信息系统上通过惟一的账户名和密码查询本人的不动产信息，也可以在登记局查询并打印出自己所登记的产权信息。

3.2 统一机构承担，相关机构共建共享的登记信息系统

为保护私有财产的合法权益，法律规定产权登记管理统一归到瑞典地籍制图测绘和登记局（Lantmaterit），开展有关不动产单元的设定、登记，信息系统的建设维护，信息公开查询和社会化服务等工作。法律赋予地籍调查员对不动产单元的设定、划分的决定权，对产权归属的裁定权。通常情况下，一名地籍调查员就可以完成不动产单元调查、测量、确权及地籍信息入库的工作。在完成地籍程序后，如果是公共设施地役权，由地籍调查员直接在不动产登记簿上登记，如果是其他产权，由地籍调查员代申请人提出申请，转入到登记办公室完成登记程序。瑞典地籍制图测绘和登记局在全国下设7个登记办公室和75个地籍分局，地籍分局负责有关产权的设定、地籍调查、测量、确权及地籍信息入库等，并有权对公共设施地役权进行直接登记。此外，38个较大的市政府也设立了地籍分局，负责其辖区范围内的地籍管理工作，这38个市地籍分局隶属于市政府，但其使用瑞典地籍制图测绘和登记局统一管理维护的信息系统、统一的技术标准，并接受瑞典地籍制图测绘和登记局的技术培训。在这38个市辖区范围外的地籍管理工作，由瑞典地籍制图测绘和登记局的75个分局负责。在登记分工上，登记办公室负责不动产单元客体不发生变更、权利主体发生变更的登记；地籍局负责不动产单元客体发生变更（如分割、边界重置、共有产权分割、合并等）及公共设施地役权的登记；银行负责抵押登记；税务部门负责税项登记并登记有关公民的身份证号和婚姻状况等信息；市政府负责地址和建筑物部分。这5个部分共同构成了不动产登记簿的组成部分，各自分工，互不干涉，但又可依据协议，共享信息。

3.3 多部法律法规耦合作用于不动产产权管理

一方面，仅靠一部法律是不能够实现对不动产产权的全方面管理的，人们对土地的利用不仅涉及个人、社会、生态的利益，也涉及当代及后代的利益，任何一部法律都不能全面的管束产权管理的方方面面，因此，在上述地籍管理相关的法律法规的基础上，其他如土地规划、环境、知识产权保护等方面的法律也共同组成了产权管理的法律体系。如地籍调查员在决定能否设立不动产单元时，必须要参考土地规划，对于不符合其规划用途的不动产不能使其成为不动产单元。对于产权登记，如果卖方不主动申请登记，将一直对他进行征收财产税，以督促其尽快登记。各项规章制度既有所侧重，又相互联系，在对产权管理有所影响的同时，又反作用于不动产管理的方方面面。另一方面，全部的产权管理都在统一的信息系统中进行，统一标准，并达到了信息的高度共享。登记部门可以通过税务部门的信息确认登记申请人的身份证号、了解婚姻状况，通过地籍局的信息确认不动产单元的情况，银行可以查询不动产单元的信息等，如此一来，充分保证了不动产登记管理的合法性和有效性，保障了权利人的合法利益，并可达到节省行政资源、服务公众的目的。

4 对中国不动产产权管理的借鉴和参考

4.1 中国实现不动产统一登记的难点

土地、房屋自古以来便是重要的财产，它是历朝历代进行管理的立国之本，中国的不动产产权登记管理历史悠久，统一登记的制度一直沿袭到新中国成立初期，而中国的台湾地区至今仍然实行统一登记制度。自20世纪50年代开始，农村地区由于人民公社化运动，将原来农民私有的土地入社成为公有，城市地区的土地通过三大改造后全部转为国有，土地退出财产范畴，土地登记也失去了存在的意义，而房屋等作为财产逐步开始登记。计划经济体制下，不动产的各组成部分的登记，也因各部门依职能分别登记。改革开放以来，随着土地有偿使用制度的改革、房产制度的改革等，土地的资产性逐渐显化，为保护财产权益，要求对土地进行登记，而此时，土地、房屋、林木、草原等多头登记的弊端也日益显露出来，表现在“证出多门”，增加了当事人的负担、引发社会纠纷、不利于保护权利人的合法利益、无法维护登记的公信力等诸多问题，许多学者也纷纷对此进行了研究。为了解决这一问题，2007年颁布的《物权法》特别提出“不动产实行统一登记”，但至今已5年有余，不动产仍然难以实现统一登记，究其原因，笔者认为主要有：（1）法律法规之间协调度不高。《物权法》颁布后，其余相关法律法规没有达到与之相协调，反而是各部门加紧出台有利于本部门的登记条例，如国土资源部的2008年颁布实施的《土地登记办法》，住房和城乡建设部2008年颁布的《房屋登记办法》等。反观瑞典，在登记事务由法院转交给地籍局后，相关的法律法规也做了相应修改，特别是在不动产登记的机构上，做出了明确的统一由地籍局负责的规定。（2）行政主管部门主观能动性不强，不愿“放权”。不动产的各组成部分已分别由其行政主管部门管理多年，各部门不愿割舍利益，这一问题，必须由中央层面从高位解决，理顺机构职能，进而实现统一登记。（3）技术标准不统一，信息不共享。一是在地类划分标准方面，林业部门依据其标准划为宜林地，颁发林地所有权证，土地部门依现状及土地利用分类标准，划为耕地，颁发土地证等；二是在测量技术及标准方面，采用的坐标系、允许的精度误差等均不一致，各类登记测量成果多有重合或漏缝现象，难以共享；三是建立信息系统的标准不统一，采用的平台及数据格式不统一，不仅在部门之间，即便在部门内部也难以达到共享互通。鉴于以上原因，针对中国不动产分散登记的现状，参考瑞典不动产统一登记的成功经验，笔者提出以下完善中国不动产统一登记的可行途径。

4.2 完善中国不动产统一登记的可行途径

（1）颁布实施《不动产登记法》，统一协调不动产统一登记体制。与瑞典相比，中国关于不动产登记的法律也较多，主要有《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等，在具体操作层面，有《土地登记办法》、《房屋登记办法》等几部部门规章，但是如前所述，各部法规之间相互不协调，为真正保护权利人的合法利益，使《物权法》的规定落到实处，应当由立法部门对相关的法律法规进行修订，使之互相协调一致。与此同时，应当制定《不动产登记法》、《不动产登记条例》等一系列完善的法律法规，对不动产权利体系、登记机构、登记范围、程序和办法有详细的规定，这是根本上解决统一登记的问题的有效途径。

（2）引入以不动产单元为管理对象的理念，科学界定不动产概念内涵。实现统一登记，不是简单意义上由单一机构登记。当前不动产分散登记的原因之一是对不动产的认识不统一，又由于部门职能的分割，造成“就地论地”、“就房论房”、“就树论树”等局面。应当认识到，人们对土地的利用不是孤立地对土地本身的利用，还包括其上的建筑物、构筑物和树木等综合利用，因此，必须将土地及其上的定着物、附着物看成一个产权管理的整体，以不动产单元为管理对象。这要求重新设计中国当前的不动产登记管理体系，不应是土地、房屋、林地、草地等多头管理多头登记的情况，而应采取整体登记为一个不动产单元的方式，既符合现实生活中人们对土地的利用，也简化了工作，更为重要的是，避免了重复测量、重复确权、重复发证等工作，节约了成本，提高了登记的准确性和公信力，从根本上解决不动产统一登记的问题。因此，应当在《不动产登记法》中明确不动产的概念及内涵并对不动产产权权利所及范围进行界定。

（3）实行以土地登记为核心，各部门分工合作、信息共享的登记体系。实行以土地登记为核心的不动产登记体制，符合自然规律，也是当前世界上大多数国家采用的方法。首先，从自然属性来看，土地具有基础性和永续性，建筑物及树木等都是附着在土地之上的，并且非因地震等自然灾害，土地是不会灭失的，而建筑物及树木等会因火灾或拆除等灭失；其次，中国当前已基本完成了全国的城镇地籍调查和农村集体土地所有权的确权登记颁证，较其他部门相比，地籍测量已基本覆盖全国，其技术标准相对统一，精度较高，档案资料齐全，这是其他部门无法比拟的。由于不动产产权的登记，务必对其界址进行准确统一的认定，避免相互间重叠裂缝，因此，应统一落到“土地”这一基础之上。可以参考瑞典的经验，由地籍部门提供统一的地籍图和宗地代码，其他部门依据统一的测量标准，各自登记其相应的部分，如房屋、林木等。这里的统一，应从技术标准和信息共享两个方面推进实现：一是从国家层面颁布法规和标准并组织实施，包括统一的地类认定、统一的测量技术规程、统一的登记程序、统一的登记簿等；二是在各部门之间和国家、省、市、县4级都能实现统一的数据平台、统一的操作软件、统一的信息系统，进而达到分工协作、信息共享、服务社会的目的。

（References）：

［1］Hans Mattsson, Tommy Osterberg，et al. Land Code（SFS 1970:994）［A］. Swedish Land and Cadastral Legislation［C］. Lantmateriet,Sweden, 2007：6 - 7, 87 - 88.

［2］Hans Mattsson, Tommy Osterberg，et al. Real Property Formation Act（SFS 1970:988）［A］. Swedish Land and Cadastral Legislation ［C］. Lantmateriet, Sweden, 2007：117.

［3］Hans Mattsson, Tommy Osterberg，et al. Real Property Register Act（SFS 2000:24）［A］. Swedish Land and Cadastral Legislation［C］.Lantmateriet, Sweden, 2007：227.

［4］姚红. 中华人民共和国物权法精解［M］. 北京：人民出版社，2007：14 - 20.

［5］高延利. 土地登记实务［M］. 北京：中国农业出版社，2008：9 - 13.

［6］高延利. 土地权利理论与方法［M］. 北京：中国农业出版社，2008：54 - 55.