土地为什么要确权

傅蔚冈

在今年的“一号文件”中，中央明确提出“要在5年内完成土地承包确权”，土地确权第一次成为中央层面的战略选择。

为何要确权？我们不妨先来看中国经济改革的成功经验。在我看来，中国经济之所以有今天的成就，宏观上而言，就在于建立了一个以市场为基础，通过市场机制进行配置的市场经济体制；而在微观层面上，则是通过建立现代企业制度——通过国有企业的股份制改造和集体企业的改制以及私营企业的兴起，从而为市场经济的繁荣在微观层面上打下了基础。换句话说，城市改革的成功，是因为通过产权改革，发挥各个主体的积极性，让市场在资源配置中发挥了基础性作用。

城市的经验能够为农村提供些什么？始于80年代的家庭联产承包责任制，在一定程度上促进了农业生产，提高了农民收入。不过从目前来看，这种制度所能够改进的绩效非常有限：因为它所解决的只是关于农业方面的收入。近年来农民收入的增加，绝大多数都是源于外出务工等非农产业。这并非是中国的特例，其他国家的经验也表明，在农业生产力没有质的改进的前提下，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业方面的收入。因此，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业生产的收入，在当下中国外出务工就是最大的非农收入，也是许多地区农民脱贫致富最有效的手段。

不过，打工收入获得的只是增量收入，而与存量无关。换句话说，农民的财产性收入还是乏善可陈。缺乏存量资产，意味着农民缺乏发展的第一桶金，那么，该如何去寻找农民的财产性收入？在1998年以前，绝大多数的城市居民也很少有不动产，缺乏财产性收入。但是始于1998年的住房制度改革使得这一切发生了变化，通过住房改革，广大城市居民获得了人生的第一個不动产，也获得了财产性收入。

相对于城市居民而言，农民最大的资产就是土地。随着城市化的推进，土地的价值也随之升值。但是在目前的集体所有制下，农民个人却很难从这个升值的土地中受益，集体所有的农地制度限制了集体成员从土地的升值中受益。农民个人很难从升值的土地中受益归于三个方面原因，一是现有农地征收补偿制度对土地的估值过低；二是集体所有的土地制度使得无法界定集体成员之间、集体成员和集体之间、集体外部成员之间和集体之间的利益关系，一旦发生征地等行为，就会产生各种各样的纠纷。更为重要的原因是，在农地的集体所有制下，集体成员对土地所享有的权益本质上是一种身份权，而不是一种财产权——因为财产权是可以对价交换的，而集体成员针对集体财产所享有的权利却无法将其转移给集体之外的成员。

在目前集体所有的农地制度下，土地是农民的最大的资产，但是农民却无法将这块资产价值最大化。而土地一旦通过征地收归国有，土地的增值就与农民无关。相比较国家而言，农民从城市化中所获得的利益更少。因此，明晰土地权属关系迫在眉睫。

通过土地确权，可以明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。通过对土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，最终确认每宗地的权利归属。同时，一经确权的土地，就应该成为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换，而不是附属于某个机构的财产。

仅仅有确权还不够，要真正让土地这个“死的资本”变成“流动的资本”，除了土地确权外，还需要更积极的举措。在现有的法律框架下，土地使用权并不能够抵押，那就意味着绝大多数的农民无法从过去的存量资产中融资。从这个意义而言，土地确权属于盘活农村资产的第一步棋，但是要把这盘棋走好，还需要辅之以各种法律制度的变化。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）