老领导争当新会长的秘密

石破

公务员退休后去搞协会、研究会，不以个人名义，而以社会中介机构的名义活动，以隐蔽的方法收钱，拿钱之后即可自由支配。现行法规对协会、研究会的财务监督不严，缺乏严密的审计制度，如不迅速进行制度建设，将可能成为退休官员腐败的温床。

退休老领导争办协会、研究会

中部某省会城市的人大常委会，曾经组织人员起草法规，内容是对本市企业和企业经营者的权益保护条例。起草者们认为，单个的企业和企业经营者，与政府部门打交道时处于弱势地位，交易成本高，维权代价大，因此他们考虑如何在制度设计里，能充分发挥企业协会或企业家协会的作用。

但他们遇到了新的难题。该市并非没有此类协会，而是有两个协会，一个叫企业联合会，一个叫企业家协会。两个协会承担的功能、服务的范围几乎完全重叠，而所有协会会员都要缴纳会费、年费等，实际是加重了企业负担。

人大代表们向这两家协会建议整合，但却遭到了反对，因为其中一家协会的会长，曾是某高层官员的老领导，在他的坚决反对下，两家协会整合的工作不了了之，现状延续至今。

这是五六年前的事情。如今，退下来的老领导担任协会、研究会会长、名誉会长的情况，在该省更加普遍。该省某媒体记者小张，常年跟省里各种协会打交道，他说：“省一级的协会、研究会有1000多家，比政府部门还多得多，每个厅至少分管有一个协会或研究会，有的分管五六家、七八家。每家协会、研究会里，都有一至几名退下来的老领导当会长或名誉会长。”

这只是省一级的情况，各市、县也不遑多让，根据2010年的统计，该省有各类协会、研究会之类社会组织2万多家。省财政厅厅长刚退下来就弄了个协会，他当会长，照样去各地视察、管事、募捐。该省企业发展促进会的会长，是省经济与信息化委员会原副主任；7名荣誉会长，除排名最末的一位是企业家外，其他6名分别是：省军区原政委、省人大原副主任、省政府原副省长、省政协原副主席、省社科院原党组书记、省地方税务局原党组书记、局长。

这股风从社会刮进了高校，在国内许多高校，退下来的校领导也喜欢弄个学会、研究会之类机构，学校给钱作启动资金，甚至给招生指标，以推动学会、研究会作实体运转。这种情况，在中国渐成泛滥之势。有些打着学会、研究会名义的组织，借举办各种评比、学术讨论会来敛财，干扰正常的学术交流活动，侵害当事者的合法权益。

2011年7月，著名主持人倪萍入选“共和国脊梁”十大卓越人物，引发热议。后有媒体曝光：由中国经济报刊协会、中国新闻文化促进会、中国发展战略学研究会等单位主办、与“共和国脊梁”名称相似的“中华脊梁”系列评选活动，入围者须要缴纳9800元，而后者的主办方之一亦为中国经济报刊协会，后该协会领导称该活动“文件是别人自己做的，冒用了我们协会的章”。

政府与社会组织关系的悖论

为什么这种情况会在这几年愈演愈烈？一是市场经济日益发达，企业的赢利能力、经济承受能力日益增强，很多企业热衷于捐赠、做慈善事业，参与社会活动，各类社会组织日益发育成熟。行业协会、学会以及基金会等，都应是自发发展起来的典型的社会组织代表，它们应在充分竞争、良性运作的前提下，依靠公信力来吸引公众，但国内目前对社会组织仍实施严格的控制制度，很多社会组织都有权力的背景，这是社会组织在中国的变异，是“南橘北枳”。

中国民间社会组织的成立不是备案制，而是审批制。目前除广东之外，所有省市区社会中介组织的成立，都要有挂靠单位，要到民政部门去审批，因此，如果请来一位有名望的老领导当会长，既方便注册，也更安全。

二是由于中国民众对官员廉洁的要求、对反腐败的舆论压力越来越强烈，有些人也在寻找一个对腐败行为监管的真空地带，各类协会、研究会在一定程度上提供了这个真空地带，它造成了正常的市场秩序的扭曲，权力关系的扭曲。

某些社会中介机构的成立，初衷之一是为满足领导人退下来后要有事可做，有钱可花。协会成立后，只要找到几十家企业，每个企业赞助三五万元会费，一年就可弄到一两百万，游山逛水，请客吃饭都可以开销了。

在上文提到的那个省会城市，不光市级领导退下之后不闲着，有实权的局级干部也不会闲着，他们“退休不退出”，一定要弄点事情做。其原因，一是官员从工作岗位上退下后，心理落差太大，不适应。在中国，公务员正常的离退休制度是1993年开始的，至今刚刚20年。让老领导完全退下是有很大阻力的。中国的人情文化、关系文化在官场长期发挥作用，退休老领导想找点事做，想弄个协会会长做，在任领导也不便于干涉，反而认为是对体制内矛盾的一种缓冲。

还有些协会、研究会的成立，是企业对退休官员在位时关照的回馈。在目前官本位仍很严重的情况下，有了这样一个组织，确实也帮企业及其他社会组织解了忧，做了些事情，如项目审批，经营许可，市场准入等等，领导出面就容易跑成。协会既可以承包政府项目，也可推广会员企业的产品。只要有政府采购项目，协会里的老领导就可以做工作，把会员企业的产品纳入政府采购。协会领导帮你办了事情，一定还有利益好处。这在法律上是不禁止的，而企业从投入与产出比来算，也是很划算的。

剪彩经济、会议经济在中国的盛行，协会、研究会是推波助澜者。各项工程的竣工典礼、企业的开业典礼，邀请的除在任领导外，往往更多的是退下来的老领导。行业协会、研究会正常的功能应该是向下的，应该致力于行业内部的自律自治，但在目前条件下，它有可能变成关系俱乐部，成了老领导利用人际资源发挥余热，创造效益的另一种平台。

近几年来，中国多个慈善组织接二连三暴露出问题，它们的公信力受到了民众的广泛质疑。南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光说：“国内有一部分基金会，根本不在乎透明获得捐款，因为有退下来的领导在那里，他还就希望不透明，反正有过去的企业伙伴给他捐钱。这样的公益组织有一大批。”

这种现象的泛滥，使得我们建设“小政府大社会”的改革目标受到了阻挠，如果社会中介组织运转正常，可以减少政府权力层次，少养些公务员。但现在，政府既未放松对社会的管制，社会中介组织还出现许多利益交易、权力交易，这对社会组织的发育是一种致命摧毁。

亟需制订《公务员离职就业审批制度》

武汉大学法学教授秦前红，长期关注这个问题，他说：“退下来的领导干部，想利用自己的余热，在正常界限内搞这些活动，尚可理解，但如不从制度上去控制，很可能导致权钱交易。有些领导在任上时，不敢去接受企业的利益输送，企业也不敢去搞权力寻租。等老领导退下，搞个协会、研究会，会很方便地接受利益输送，因为这是法律的空白地带。”

现行法律中，对协会的角色定位、行为规范、协会与协会成员之间的权利义务关系，对协会的财务监管等，尚无健全制度。《公务员法》只规定了原系领导成员的公务员在离职3年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动，并未对他们参与协会、研究会等非营利性组织的工作作出规定。

香港有一套比较严密的公务员离职就业审批制度，如离职或退休的公务员不应在政府以外从事可能与其以往政府职务有实际或潜在利益冲突，或可能引起公众负面观感，致使政府公信力和公务员形象受损的工作。高级官员重新“就业”，必须经过一段“冷冻期”，以确保与以往的工作彻底切割，不存在利益冲突。

而美国1998年出台的 《从政道德法》规定，前政府官员不得就原职有关问题对老同事进行游说，具体的禁止期限视职位情况分别为1年、5年乃至终身。

秦前红认为相关制度的制订并无多大难度。他说：“在民间组织发达的国家或地区，协会内部治理结构是很清楚的，外部法律给它划的边界是很清晰的。包括香港也有很成熟的东西，我们可以拿过来用。二是应迅速制订关于退休公务员的法律制度。市场经济要自由竞争，但如果大家都去找老领导，那么老领导的影响力不同，发挥余热效益不同，就容易造成不公平竞争。应该从法律上先为这些人立下行为规范。这两方面规范了，就好办多了。”