分拆铁道部之后

李威

3月17日清晨，春寒料峭，北京市复兴路10号大院，“中华人民共和国铁道部”的牌子悄然换成了“中国铁路总公司”。这比新华社公布的摘牌时间提前了一天，似乎有意为之。

自3月10日，国务院关于铁道部改革消息传出后，短短数天，铁道部门前成为了最红的参观景点，人们怀着不同的心情而来，有铁路老职工当场落泪，有人摆拍，更有年轻人献花，鞠躬欢送。

存在64年的铁道部，纠结着太多的情绪，也经过无数次反反复复的改革试点，争吵不休，但始终毫发无损，维持着数十年的老大面貌，然而，这一次改革真的开始了。

重启改革

自上世纪80年代，中国铁路系统掀起一系列试点改革，推动政企分开，先后主要有大包干、网运分离、主辅分离、区域竞争等，几乎是3年一小改，5年一大动，到2003年还在折腾。

然而，无论如何敲敲打打，政企不分却从未动摇过，铁路系统一直风雨不透，半军事化运营。是故人称“铁老大”。

在原有系统内，铁道部代表国家出资国有铁路企业，又是铁路的行政主管部门，各地铁路局是具有独立法人资格的运输企业，也被认为是行业主要的市场主体。根据《铁路法》等规定，铁道部掌握着全国调度运输权和铁路项目建设管理，并实行系统财务集中统支统收，各地铁路局一直都服服帖帖。

北京交通大学教授荣朝和形容铁道部实际上是一个大型集团企业，铁路局只是其地域分支机构，“在这个制度网络中，铁路局的财产边界、业务边界和责任边界等都难以界定清楚，完全被铁道部剥夺了，铁道部在整个铁路系统的支配权远远超过其股东代表身份及行政主管部门身份所对应的内容。”他对《南风窗》记者说。

所以外部资本喊了多年要进入铁路系统，现在仍是面对着玻璃门，而铁道部却可以方便地运筹资本，可以以企业身份从银行低折贷款，也可以到资本市场发债，所发债券几乎相当于无风险的国债。

这种制度恰恰造成了目前最头疼的难题。之前，铁道部还有一定的固定资产投资项目审批、核准权，很容易就能形成规划线路—筹资—审批—招标投建— 工程验收—调配机车的完整链条循环。在政绩目标的刺激下，大干快上不难想象，主政铁道部8年，刘志军修铁路耗费资金超过此前15年的总和，拼命提速，扩建铁路。

时过境迁，刘志军现在留下来的是2.66万亿债务，荣朝和表示这就是政企不分，完全一言堂的结果，这种干法不顾实际，真的浪费了环境和资金等太多宝贵的资源。

3月10日，国务院机构改革和职能转变方案亮相，并提交人大审议，第一大项就是铁道部政企分开，全国一片沸腾。方案称铁道部一拆为三，拟定铁路发展规划和政策的行政职能划入交通运输部；组建国家铁路局，归交通运输部管理，承担铁道部其他行政职责以及拟定铁路技术标准、监督管理铁路安全生产等；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，包括调度指挥、铁路经营和建设等。

目前铁路总公司不仅轻装上阵，而且还可以名正言顺地以企业之名，要求涨价，它所受到的行政限制和舆论压力，远远小于铁道部，主导者肯定是想政企分开后，再进一步分拆。然而暂时来看，下一步实质改革仍需要积蓄条件。

尽管对铁路系统到底如何改革，业界观点嘈杂，但大多数学者都认同政企分开是基础，北京交通大学赵坚教授表示：“过去几年铁路交通事故多，贪污腐败严重，而且又背负了大量债务，其根源就在政企不分，这个举措并不是像很多人说的仅仅为了逃债，我更相信决策层已经看得非常清楚了，决心要改。”

微妙变局

在铁道部的三份家产中，中国铁路总公司继承了主体，根据《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》，铁路总公司注册资金超过万亿，原铁道部18个铁路局、3个专业运输公司等资产和人员全部归入其旗下，原铁道部及国家铁路系统拥有的知识产权、品牌、商标等，也全部由其运营，而且铁路总公司依然负责全国铁路统一调度运营、铁路项目建设和铁路运输安全。

对外界非常关注的债务，批复称一同划入铁路总公司，最终由其出资人财政部会同相关部门提出解决方法，在历史债务未解决前，国家不征收国有资产收益。铁路总公司也将继续享有原铁道部一切税收等优惠政策，如所发债券仍是政府支持债券。

有趣的是，围绕铁路总公司的顶层制度安排，总公司被定性为央企，出资人是财政部，公司领导班子则由中央管理，直接向中央负责。依法受交通运输部、国家铁路局监管，而国家铁路局局长陆东福，是原铁道部副部长，总公司法定代表人、总经理是原铁道部部长盛光祖。

某铁路局人士表示，在这种设计里财政部就是橡皮图章，两个监管部门也难有啥作为。“上世纪，铁道部曾并入交通运输部，交通部掌握规划权、监管权，由于铁道部系统封闭强势，就不听它的，很快就不欢而散。”

他非常认同交通运输部副部长高宏峰对政企分开改革的判断：目前最紧要的是厘清摆正交通运输部、国家铁路局和铁路总公司三者的关系。但从国家电网的改革现状看，这更像是一个死结，国家电网由国家电力部改革而来，国资委为出资人，老总由国务院任命，受发改委能源局、电监会等部门监管，实际上，电监会就相当于一个空壳机构，包括能源局在内，都不能真正左右国家电网的意愿。

该人士认为这是目前摆在改革主导者面前的一块石头，另一个难题则是接下来怎么改。

从现有文件看，铁路总公司就是一个小铁道部，其核心权限实质上并没有变化，反而是甩掉了包袱。除了傍上中央财政解决外债，批复中明确建立铁路公益性运输补贴机制。

长期以来，铁路客运价偏低，而且承担学生、涉农物资、军队等公益性运输任务，青藏铁路等常年亏损，其实也是公益性铁路，一直由铁道部用货运等经营性项目补贴，之后将由财政给予适当补偿。

而盛光祖日前表示现有火车票价太低，未来将实现市场化，人们普遍认为这就是要涨价。原发改委综合运输研究所研究员杨洪年表示，目前铁路总公司不仅轻装上阵，而且还可以名正言顺地以企业之名，要求涨价，它所受到的行政限制和舆论压力，远远小于铁道部，主导者肯定是想政企分开后，再进一步分拆。然而暂时来看，下一步实质改革仍需要积蓄条件。

杨认为，目前改革最大的障碍是债务，未分家，先背巨债，谈改革就不现实，“债务最后还是由财政和纳税人来背，这种做法并无不妥，因为铁路带有明显的公益性，世界上的高铁基本都是靠财政支持，但我国的情况是由于决策程序不对路，造成资金大量浪费，窟窿特别大，即使中央财政包圆，也非短时间能解决”。

当然，并不是涨价就是好事，杨洪年认为铁路改革方向应该是实现内部竞争，外部和客运、航空相竞争，以此产生合理的价格。在这种基础条件不具备时，价格还得必须由国家控制，合理调节升降。

票价市场化

改革注定是一个漫长的路程，然而最终还是要回到市场化，回到10年前的那些改革路线的大讨论，如何分拆：网运分离，还是区域竞争。

一直持区域竞争观点的赵坚表示高层一度曾倾向于欧洲的网运分离模式，然而这种模式在英国已经失败了，从政府到学界，大家已争论得疲惫不堪，都没有明确的定论，现在即使是决策层也并没有统一的认识，没有任何政策明确表示何种倾向。

争论的根源在于铁路网络有自然垄断性质，从理论上讲，全国一张网管理运营，无论是投资回报率还是调度安全，包括国防军事需要，都是最优选择，而这种模式缺乏竞争，容易产生效率低下和腐败，所以有人提议保留路网完整性，放开运输企业竞争，有人认为干脆就直接像切大饼一样，所有的切割独立，全面充分竞争。

这种思路和当下是否要拆分国家电网之争如出一辙，所有的方向都是让铁路提供廉价高效的服务，不过当下市场化却都被看做是涨价。

铁路迷小郑表示，许多人肯定难以接受，又要开骂，但火车票价一定会上涨，甚至不改革也会涨。因为18年来火车票基础价格没涨，像京广线37次直达快车新空调硬卧票价多年都是280元上下，而汽车票价已经翻了好几倍。

铁路一直是老百姓最主要的出行工具，客运这类公益票价，并没有明确的文件确认，实际上是中央政府为各种考虑严控运价，数十年来，在老百姓心中已约定俗成。

在杨洪年看来，票价并不是越低越好，如果铁路运营成本价是1元，乘客一定只出5毛钱，结果只会是财政补贴填上窟窿，或者有原铁道部这样的机构。但国内事实证明，这种看似乘客占了便宜的方式，却以更大的付出为代价，因为财政补贴过程效率偏低，而且还是大家的钱。

当然，并不是涨价就是好事，杨洪年认为铁路改革方向应该是实现内部竞争，外部和客运、航空相竞争，以此产生合理的价格。在这种基础条件不具备时，价格还得必须由国家控制，合理调节升降。