铁路建设为何转向

张生

在铺就全球最大规模的高铁网络之后，近期中国的铁路建设悄然转向。

6月底，国家发改委在发布《贯彻落实主体功能区战略推进主体功能区建设若干政策的意见》中提到，“加快建设交通基础设施，尤其是城际铁路、市域铁路等大能力运输方式及综合交通枢纽。”其目的是，“强化优化开发区域城市群内城市之间的内在联系与分工协作，适当分散特大城市中心城区的功能。”

尽管2008年调整的《铁路中长期发展规划》也明确了制定该规划的原则之一是：“统筹考虑经济布局、人口和资源分布、国土开发、对外开放、国防建设、经济安全和社会稳定的要求，并体现主体功能区规划明确的促进区域协调均衡发展的方向。”与上述发改委要求的加快铁路建设的初衷基本吻合。

不过，国家发改委这次点名要加快建设的对象却是，在全国铁路网中处于支线地位的城际铁路以及市域铁路，这与此前强调的“四纵四横”高速铁路和快速铁路系统，已经出现了可谓180度的大调整，而其背后的原因则值得探究。

还有2.2万公里没修完

建设方向的调整多少也是无奈之举。

按照《铁路中长期规划》，到2020年中国铁路里程当突破12万公里，而据原铁道部数据，截至2012年，中国大陆的铁路运营总里程为9.8万公里，位居世界第二，但论路网密度或人均长度，尚且不足经合组织国家平均水平的5%。

要想完成这项中长期目标，就意味着从2013年起，得连续4年每年增加至少2750公里里程才能保住底线。在过去4年，中国铁路新线年均投产约4000公里以上，以此推算，完成2020年计划并不存在大问题。但是，今年出现的一个大变数是，有着64年历史的铁道部已经不复存在。

在3月份的国务院机构改革中，负责全国铁路规划、投资、管理运营的铁道部被裁撤，其规划、监管等行政职能被并入交通部及其下辖的国家铁路总局，企业职责归入新成立的中国铁路总公司，后者接收了原铁道部的全国人员、资产和负债。

随着原铁道部职能的一分为三，铁路建设大跃进背后的强势推力也随之消解。熟悉铁路规划建设的中国工程院院士王梦恕向《南风窗》表示，中国铁路总公司目前已经背负了2.6万亿的负债，目前既无财力也无动力去推动大规模的铁路建设。

原铁道部制定2013年初的规划是，当年全路固定资产投资6500亿，投产新线5200公里以上。从中国铁路总公司发布的“全国铁路主要指标完成情况”看，今年前5个月铁路固定资产投资为1576.1亿元，尚不及原年度计划的1/4。

随着“四纵四横”高铁骨架网络基本建成，高铁建设的高潮已经过去。据王梦恕透露，今年，西安至成都、成都至兰州以及郑州到重庆高铁线路已经停建缓建。

这背后，固然有缺乏资金支持的缘故，但是更重要的因素或许在于，当初铁道部宣称的修建高铁有助于释放既有线货运能力的目标，并未达到预期的效果。

原铁道部的一份内部报告显示，京津城际高速铁路开通后，小京山线图定货物列车增加4对，年货物输送能力增加1095万吨；胶济高速铁路开通后，既有胶济铁路图定货物列车增加11对，年货物输送能力增加2920万吨；武广高速铁路开通后，既有京广铁路武广段图定货物列车增加33对，年货物输送能力增加8760万吨；郑西高速铁路开通后，既有陇海铁路郑西段图定货物列车增加5对，年货物输送能力增加1460万吨；沪宁城际高速铁路开通后，既有京沪铁路沪宁段图定货物列车增加32对，年货物输送能力增加8395万吨。

上述5条高铁线路建成后，2012年对应的既有线共计年增加货运量2.3亿吨，不过，这一数字仅相当于当年铁路货运总量的5%左右，与《铁路中长期规划》规划的、以及原铁道部多次强调的“主要繁忙干线实现客货分线”的目标尚存在不小差距。

据铁道部公开数据，武广高铁开通次年，原武广铁路每日仍然开行有100对普速旅客列车；京广高铁开通后，既有京广线仍然保留了136对普速客车。对此，原铁道部的解释是为了满足不同旅客对不同速度等级、不同票价的选择。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚对《南风窗》表示，京沪、京广等高铁开通后，原既有线保留了大量普速客车，客货混运的格局并没有得到改变，因此为货运腾挪出的运能并不及预期的多。

作为当年“反高铁派”的代表人物，赵坚至今仍然坚持认为，如果把修高铁的钱拿过来，可以多修3倍长的普通铁路，到2020年，中国铁路总里程就能达到16万公里的远期建设目标。

此外，部分高铁客流稀少，投资回收期拉长，也促使规划者对于高铁新线的审批趋于谨慎。因此，既能够少动用中央资金，又能够避免重复建设的，新一轮的铁路扩张，只有转向地方政府主导的城际铁路和市域铁路。

历史欠债如何还

这对于地方政府来说倒是个好消息。

2012年初，负债压力之下，原铁道部提出将其持有的城际铁路股权，置换各省持有的铁路干线股权，并由省方控股城际铁路的思路。不久，河南、湖北陆续与铁道部签订了置换协议，获取省内城际铁路的控股权。

铁道部虽然甩掉了城际铁路的包袱，一些地方政府也有意接手，但实际操作起来却有心无力。以武汉城市圈的4条城际铁路为例，其总投资约为435亿元，原计划是地方政府和铁道部各承担一半，但铁道部退出之后，融资重担就全部落到地方政府肩上，其结果是，这4条城际铁路的通车时间已一再延后，至今也没有一条投入运营。

地方财力不济的情况，并非湖北独有。据中国铁路总公司统计，今年前5个月，在国家铁路和合资铁路路网建设大中型项目中，地方政府及企业投资完成146.90亿元，仅完成年计划的20.6%，比上年同期减少60.39亿元。

如今，发改委提出要加快建设城际铁路后，湖北、河南等地城际铁路融资有可能将得到中央输血。考虑到目前长三角、珠三角等经济发达地区的城际铁路已经基本建设完毕，因此，这一政策调整的受益方将主要是中西部地区。

发改委把铁路建设方向从“长大高铁干线”转向速度较低偏重支线的城际铁路，某种程度上也有偿还旧债的意味。

过去很长一段时间，中国铁路建设就一直是东部快于中西部。仍以湖北为例，直到2012年7月汉宜铁路通车，这才结束了有着中部粮仓之称的江汉平原不通国家铁路的历史。据不完全统计，截至2012年底，全国不通铁路的29个地级市中，有25个是在云南、四川、青海、西藏等中西部地区。

而前几年的高铁大跃进，更是拉大了地区间的不平衡。当很多中西部城市省会之间尚未通高铁时，北京、天津两地之间则已经有两条最高时速为350公里的高铁连接；上海和南京目前正在筹划经过两地之间的第三条高铁。

“铁路修到哪里，就富到哪里，这是大家都知道的道理。”王梦恕说，加大对中西部地区的铁路建设，不仅便利了当地交通，重要的是还将拉动经济增长，这在当前经济低迷的大背景下，具有重要意义。

此外，提高铁路在交通运输中的比重，还将有助于降低中西部的单位产值的能耗比，加速经济结构转型，并有助于改善日益恶化的空气质量。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏近期曾做过如下测算：高速铁路消耗的能源分别仅相当于高速公路和航空运输的10%和5%。马骏建议，到2020 年，中国铁路总里程应达到16 万公里，比2012 年的9.8 万公里提高63%，这才有可能满足在公路运输保持4%低增速的情况下，整个社会输运总量的增长。

但是现在的问题是，对于地方城际铁路来说，继承的投资者对此兴趣更弱。

铁道部被撤销之后，中国铁路总公司依然掌握铁路的投资权限，一些地方政府则担心，从政府到国企这一身份的转变，未来的铁路投资导向调整，将更关注经济效益好的铁路项目，而中西部的公益性、开发性铁路项目投资趋于弱化。

事实上，即便发达地区的城际铁路，目前仍面临着严重的盈利难题。今年7月初，国内各省铁路投资公司负责人在杭州召开会议，大家竞相吐苦水，反应盈利困难：预计到今年底，广珠城际累计亏损32.6亿元，广深港客专累计亏损22亿元。

中西部新建的城际铁路的财务报表，也可能较为难看。业内人士预计，2014年初通车的湖北4条城际铁路，年运营收入预计约为8亿元，而年成本费用则达30亿元，可谓开通当日即是亏损之时。

“资金的事情其实并不是大问题。”王梦恕说，铁路本身是一个公共产品，暂时的亏损也不足为惧，关键是政府要下决心去做这个事情，真正地把一个完整的铁路网给搭起来。