从效率政府到公平中国

李北方

总理的记者见面会是每年“两会”的“压轴大戏”，也是外界直接了解中国政府施政目标和重点的难得机会。在今年这一次总理中外记者见面会上，我们迎来了一张新的面孔，这是李克强第一次以国务院总理的身份出席。面孔的改变传递的是最直接的信号，中央政府换届了，未来5到10年将在施政方面有新的气象。

未来怎么走，取决于来时路。李克强在回答记者提问时，充分肯定了前一届政府的工作，对前总理温家宝和其他“已经离任的同事们”打下的基础表示了感谢。过去的10年，已经画上了一个句号，虽然还远不到对这10年进行评价的时候，但简要的回顾或有助于对未来政府工作的走向做出判断。

民生为重

10年前的3月，温家宝第一次以国务院总理的身份走到台前。在第一次会见记者时，温家宝以“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”的诗句来表明他的工作态度。

那时，严峻的考验已经在等待着意气风发的温家宝了。2月，SARS疫情已经在南方出现，并在“两会”召开期间悄悄蔓延，一路向北。经历过那段时间的人，都会记得那种紧张而神秘的气氛，大家都知道出现了一种怪病，却不能从权威渠道了解到真相。直到4月，当时的卫生部长张文康还轻松地告诉公众，疫情已经得到控制，在中国生活和旅游是安全的。但人们有理由不相信，口罩和板蓝根被抢购一空。

到了4月20日，中央免去了时任卫生部部长张文康和北京市市长孟学农的党内职务，二人的行政职务随后也按程序被解除。对民间而言，这个消息是意外的。此后，官方渠道开始以更开放和及时的姿态发布疫情的相关消息，SARS终于不再是禁忌，整个社会也随之动了起来，掀起了一场针对SARS的人民战争。在上下同心协力之下，SARS终于在几个月后被战胜了。

2003年3月，还发生了一件大事，湖北青年孙志刚因为没有暂住证在广州被当作“三无”人员收容，后被殴打致死。此事被媒体报道后掀起轩然大波，对孙志刚个人遭遇的同情很快转向了对收容遣送制度的不满。在强大的舆论压力下，造成悲剧的相关责任人被严惩，中央政府也迅速采取行动，于当年6月22日发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时宣布废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。有人给孙志刚拟了一则墓志铭，最后一句是“以生命为代价推动中国法治进程，值得纪念的人”。

对这两件事的应对极大地提升了中央政府的形象。2002年末，新任总书记胡锦涛重访西柏坡，重申要牢记毛主席进北京前提出的“两个务必”，并提出了“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的理念。执政党新理念的提出和中央政府在面对关系人民切身利益的重大问题时开明的反应，让人们普遍对新一届领导集体的执政理念和能力充满了期待。“胡温新政”这一说法出现了，并连续保持了多年热度。

政府与社会的蜜月期才刚刚开始。2003年10月，温家宝在重庆视察期间，遇到了一位名叫熊德明的农民，总理问她是否有什么困难，熊德明回答说，其丈夫打工期间的2000多元工资一直被拖欠着。温家宝承诺为其追讨这笔拖欠的工资，当然，这个承诺很快就得到了兑现。

2004年春节，温家宝是在河南度过的，大年三十晚上，他走访看望了低保户和退休职工。陪同他的，正是时任河南省委书记的李克强。前一个除夕夜，准备接任总理的温家宝选择了下到辽宁阜新720米深的矿井下，与矿工一起吃饺子。这个习惯一直贯穿了温家宝任总理的10年间，他没有在家过过一个年，在合家团圆的日子里，中国老百姓都能从新闻中看到总理在基层与百姓过年的影像。这种亲民的工作作风感动了许多国人。这种作风的突出表现还包括2008年汶川大地震的救援过程和2011年温州动车事故救援现场。

从“效率优先，兼顾公平”到“初次分配注重效率，再分配注重公平”，再到“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系”，社会公正在政府施政的指导原则中占据着越来越重要的位置。

在很大程度上，领导人个人的风格与组织行为密切相关。亲民，是温家宝的一贯作风，他领导下的两届政府的政策取向中非常重要的一面则是对民生的关注。2004年一开年，中央“一号文件”把焦点对准了农村，强调了“三农”问题在国民经济中重中之重的位置，并提出了“三农”发展的新方针。温家宝在当年“两会”上做的第一个《政府工作报告》中，贯彻了“一号文件”的精神，提出5年内取消农业税费的目标。后来，这一目标提前于2006年实现了。

对数亿农民而言，农业税的取消以及农业补贴的发放是一个天赐的礼物。虽然也有“三农”专家认为，取消农村税费有连带的消极作用，即削弱了农村集体的财力和治权，但是广大农民很少会从这个方向看问题。他们可能对现实有其他的不满，可是提起这一政策，都是赞不绝口的，毕竟不用缴纳“皇粮国税”是千百年来从未有过的事情。

另外，从2003年开始，中央政府开始“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，中央和地方两级安排财政资金补贴合作医疗，补贴力度逐年快速上升，标准从2003年的每人每年20元提高到2012年的240元。在最后一个《政府工作报告》里，温家宝骄傲地宣布，“全民基本医保体系初步形成，各项医疗保险参保超过13亿人”。

在城市，基本民生主要体现在几个方面：企业退休人员基本养老金的连年增长，从2004年人均每月700元提高到2012年的1721元；最低工资水准持续提高；政府为配合《劳动合同法》而做的一系列保障劳动权益的努力，等等。

再以教育领域为例，2008年全国范围实现了9年制义务教育完全免费，此外还建立了国家助学制度，实施了中等职业教育免学费政策等。到2012年，国家财政性教育支出终于在几经承诺后达到了占国内生产总值4%的目标。

在民生领域持续改善的同时，也有一些方面趋于严峻。2005年前后，房价在全国范围内进入上升通道，至2008年达到第一个波峰。当时已经出现了关于房地产泡沫化的共识，在地产商主动收缩和政府的调控之下，房价开始理性回归。但为应对金融危机而投放的4万亿政府投资，再次吹大了泡沫，至今仍在重重调控之下膨胀。同时，教育和医疗领域的市场化也导致了上不起学、看不起病的问题。住房、教育和医疗于是被称为“新三座大山”，这三座大山很快就压倒了此前人们的热情。

这并非否定民生政策的功绩，从另一个侧面讲，如果不是政府在民生领域大手笔的投入，社会在市场化大潮的冲击下将面临更多的不稳定因素。

这种政策取向的内在动力是值得注意的。中国政治的逻辑不同于西方，自由主义的理论难以进行合理的解释。中国的政治显然又不同于传统的社会主义。对中国政治的解读，很多人倾向于使用威权主义来定位，这未必准确，也许可以借用父爱主义这一概念进行描述。

父爱主义的一面是善意的社会政策，在社会主义传统的惯性之下，政府主动将民生列为施政的重点之一；另一面则是对社会的管制，管制集中体现为维稳。“和谐社会”理念提出的社会基础是承认不和谐因素的存在，实现目标理应通过化解不利于和谐的因素，但维稳的取向占据了上风。维稳工作的具体要求是“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”，于是各地将解决上访问题当作头等大事来抓，解决不是化解问题的真解决，而是截访，遂演化出了地方政府与保安公司合作，在北京设立黑监狱关押越级上访人员的恶性案例。

发展主义

发展毫无疑问是政府工作的真正的主旋律。“保八”连续多年是政府工作的第一目标，政府希望借由经济总量的增长，创造更多就业，缓和其他方面积攒的矛盾。

就这一目标而言，政府是理性的，而且是成功的。到了上届政府的末期，中国的GDP总量超越日本，跃居世界第二，在对10年工作进行回顾与总结时，这是最重要的政绩。当然，发展的代价是巨大的，尤其是环境代价，在每个回顾的当口都可以看到，与增长有关的指标大都超额完成，唯有环保目标很少足额兑现。

发展的思维超越了政府工作的范围，渗入了社会的每个角落。这与世纪之初一批财经类媒体的兴起密切相关，在2003年SARS肆虐期间，这些媒体讨论的一个重要议题是疫情对经济的影响。无论是后来2008年的南方雪灾还是汶川大地震后的重建，都能被转化为与经济数据或股市上哪个版块的涨跌相联系的话题。经济发展的逻辑超越并吞噬了一切其它的逻辑。

市场是这种发展模式最中心的意识形态。邓小平打破了对市场的禁忌，他说，计划和市场都是经济手段。但是在有的地方，手段一步步地演化为了目的本身，推进市场化、引入竞争机制成了改革和发展的方向，以至于到了只要不搞市场化就不能算做改革有进展的地步。有些人完全无视这样一个事实，过去10年间中国真正在世界上叫得响的成就都是在非市场化的机制下发展出来的，比如高铁、航天、军工等。成就不能用来否认这些领域存在的问题，比如刘志军腐败案影响极坏，但至少说明发展的核心问题不在于市场主导还是国家主导。这种简单而不容辩驳的道理在市场意识形态面前显得虚弱无力，铁道改革已经开始，理由仍是推进市场化改革。

根据市场主义的话语，市场与政府是相对的，推进市场化是为了发挥市场配置资源的作用。然而，市场化的现实推进过程恰恰是这一逻辑的反面，为了推进市场化，就需要在没有市场的地方创造市场，而这只能靠政府的强力推进才能完成。于是政府介入就在政府退出的名义下大肆进行，最典型的是在住房、医疗、教育、公共服务等涉及国计民生的领域。这种市场化以让真正的市场主体（即资本）得利同时推卸掉对人的责任为根本特征，恰是民生政策的对立面。也许可以套用发展的话语这样来描述，市场主义的发展为民生政策创造了“市场”。

值得关注的是，这种市场主义是与全球资本化的需求紧密联系在一起的。2008年的国际金融危机爆发时，全社会已经就中国经济存在过度依赖投资拉动、过度依赖出口等弊端存在共识，外部危机正是一个下定决心转变发展方式的契机。但最后的选择是，美国政府拿出了7000亿美元救市，中国政府也推出了4万亿的经济刺激计划。无论中西，这都是更加典型的以市场为名义的政府干预。“4万亿”像一剂有副作用的猛药，一方面当然“有效地应对了金融危机的冲击”，使经济增长的势头得以延续，另一方面由此产生的负面作用也很明显：使中国经济更深地卷入了“中美国”的建制，打乱了原本已经开始回归理性的房地产市场，加剧了通货膨胀。

市场主义深刻地塑造了一大批决策者的头脑，他们真诚地相信市场是最佳的资源配置方式，于是卖力地创设市场，却不明了这样的市场并非真的市场；他们也相信企业家才是财富的创造者，于是在资本和劳动者之间毫不犹豫地选择坐在资本的一边，不遗余力地招商引资，以出让土地、划拨资金、动用行政力量招工等方式扶植企业发展。需要说明的是，有必要在以权钱交易为纽带的官商勾结和这种在市场主义的思路指导下官商合作之间做出区分，这使得腐败问题复杂化了。

分税制的体制下，地方政府的财权被削弱了，尤其是基层政府的财权和事权之间存在明显的不匹配。在市场主义的发展思路所决定的政绩观之下，这种窘迫演化为“搞钱”的动力，于是“地方政府公司化”的趋势愈演愈烈，政府脱离了凌驾于各种社会力量之上的规则制定者和仲裁者的角色，在某种程度上蜕变为具有独特利益的实体。

地方政府的收入很大一部分是靠炒卖土地得到的，政府既是房地产泡沫的直接利益相关方，又严重依赖房地产及其相关产业支撑发展目标的实现。住房又是基本民生之一，从父爱主义的民生取向出发，政府有责任通过建设保障房等手段控制房价。两种取向在这里发生了严重的冲突，于是房地产价格的走势就根本上取决于两个因素，一是政府在两个矛盾的目标之间的取舍，二是市场对政府的这一选择的判断。房价在多次调控的压力之下仍呈现上涨态势，表明了市场对政府不可能为民生而放弃利益追逐的“理性判断”。

新十年之路

李克强在记者会上被问到施政方向的问题，他谈到的前两点分别是推动经济转型和通过收入分配改革改善民生。这两个方向都可以视为对前面10年基本政策取向的承继。在中国的政治体制和政府施政方式将保持延续性的前提下，这样的政策思路原本就在预期之中。同样可以预期的是，这两种政策取向的矛盾也将持续存在。

矛盾是否可以得到缓解或者化解，取决于李克强谈到的第三点能否得到切实的落实，即，推动促进社会公正的改革，使“明规则”战胜“潜规则”。

促进社会公平正义也是过去10年政府鲜明主张的理念。从早期的“效率优先，兼顾公平”的指导原则，到十六大提出的“初次分配注重效率，再分配注重公平”，再到十七大提出的“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系”，“要促进国民经济又好又快发展”，社会公正在政府施政的指导原则中占据着越来越重要的位置。但是，如上文所述，由于市场主义的发展取向在现实博弈中取得的压倒性优势，公平正义没有得到很好的落实。

2013年初，统计部门终于发布了过去10年的基尼系数，但这一反映贫富差距的指标显然没有得到足够的认同，人们普遍认为这又是一个掺了水的统计数据，0.491的最高值（0.4～0.5之间表示收入差距较大）根本不能真实反映贫富差距的现状。收入不公、机会不均等、特权和腐败横行导致了社会心理层面的断裂和对立，典型地体现在相当一部分人在“杨佳案”和“邓玉娇案”发生后的反应里；负面的现实催生了普遍的疏离情绪，富人忙着移民逃离，普通人则对社会漠不关心，2009年初央视配楼大火引来的不是对公有财产损失的惋惜，而是消费式的围观。此类事例不胜枚举。

未来的5年到10年，政府是否能够如愿破题，通过推进社会公正解决问题？还是在已有的运行逻辑下持续运转，通过加重维稳的力度来维持表面的和谐？这个问题可以转换成：破题的动力从何处来？

动力仍然要从中国特定的政治结构中寻找。中国政治的特点是党政之间的紧密关系，理论上，执政党通过群众路线吸纳民意，形成路线方针，然后通过对国家机器的掌控将党的路线转化为政府的政策。但是在去政治化的大潮中，执政党的政治潜能有所衰落。虽然执政党认识到了这个问题，试图通过“保先”等活动重新激发党的活力，但这些运动的效果不明显。

习近平自从于十七大担任政治局常委主管党务工作以来，曾多次强调加强党的先进性和纯洁性建设的极端紧迫性和重要性。在当选总书记后，他立即发出了“全党要警醒起来”的号召。这昭示着一种新的气象，一种新的政治形态。令人期待的是，执政党会以何种形式重构党的政治活力，重建党与社会之间的有机联系，并在此基础上推进政府的转型—这是破题的现实希望所在。