发改委难题

覃爱玲

3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，批准了这个方案。其中，将人口计生委研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责和原电监会的职能并入国家发改委，使之管辖范围进一步扩大；在职能转变要求中，虽并未直接提及国家发改委，但涉及减少审批、下放地方权力和加强宏观管理的具体条款，显然与之密切有关。

而最新的人事调整后，国家发改委领导中有包括主任徐绍史及3位副主任在内的4位中央委员，一个部委同时聚集4位中央委员，在国务院组成部门中极为少见。

中央政府在各种综合事务上更为倚重国家发改委，同时希望其能放弃更多备受争议的具体审批权限、注重宏观管理，这一定位得到延续。

自改革开放以来多次中央机构改革，对国家发改委及其前身（由于国家发改委数次更名，如非特别需要，以下均称“国家发改委”）的职能定位一直是增强宏观调控职能、减少微观市场干涉。但多年后的今天，对它管得过多过细、过度干涉市场和地方自主性的议论达到了新的高点。如何从一个权能加重的机构手中为市场争取更大空间，成为各方高度关注的话题。

“大管家”

从微观的油价、电价、火车票价和各种项目审批，到宏观的5年规划、区域发展规划和GDP数据等等，事无巨细，样样都管，权力大，对资源的控制力强，各地方政府和中央其他部委都对其抱怨繁多，却又不得不听命于之，成了事实上的“小国务院”—这是人们对国家发改委的普遍印象。

形式上与其他部委平级的国家发改委权力能够无限膨胀，离不开上级需要和自身“揽权”两大理由。

“国家发改委在其他部委和地方政府面前是‘大管家，在总理面前就是‘小媳妇。现在大家都说发改委揽权，其实发改委自己也觉得很冤，很多事发改委不想管，但总理说要你管，你能不管吗？”国家发改委投资研究所研究员、中国投资协会会长张汉亚表示，其实国家发改委内部许多人也觉得挺委屈，天天加班，有忙不完的事。

在他看来，国家发改委许多对经济的行政管理手段与市场经济原则相背，应该去除，无所不包的管理范围也是大问题，但这些都并非发改委自己所能做主。现实是，无论出于对市场的不信任，或是短期内经济数据的需要，政府仍然习惯于通过行政手段对经济进行干预，国家发改委不过是执行机构。

各级政府目前仍将GDP作为政绩考核标准之一，通过行政手段进行管控，按照所需要的经济数据上相应的项目数量，是确保GDP短期内上升的最有效手段。据专家学者了解到的情况，在政府换届之时，“十二五”规划后3年的项目，许多已在去年完成审批。

张汉亚认为，国家发改委还有不少职能，像医药卫生、住房、环保等，则是由于各职能部门管理不好，出了问题，才使得国务院不得不将许多重要事务都推过来。“2010年之前，发改委就没管过住房。”

梳理历次机制改革，可以发现，国家发改委的经济管理职能一直处在不断调整之中，也曾有过权力被严重削弱之时，却有极强的“自我恢复”能力。

与项目审批、行业政策等能带给相关工作人员很大权能不同，这些关于“改革”的工作责任重大，却因过于宏观，现实好处有限，严重加大了相关工作人员的工作量，“没有人会主动想要这些工作”。

国家行政学院一位长期研究行政体制改革的专家从行政架构上深入地分析了国家发改委的功能。他认为，中国目前的行政体制存在技术缺陷。国外许多行政首脑设有庞大的专门办事机构，一是辅助决策，二是综合协调各部门工作。例如，美国的总统办事机构庞杂，曾一度多达4800人。但中国的国务院在各部门以上，只有类似秘书班子的机构，缺乏实质性的决策能力和综合协调能力，国家发改委很大程度上承担了行政首脑辅助功能。

“各个部门提供的是盐油酱醋和原料，而发改委作为综合部门掌握全面情况，能把这些原料做成菜。领导喜欢看到的是成品，这个只有包罗万象的发改委能较好地提供。”

中国的宏观综合部门不止国家发改委一个，而只有它成为集大权于一身的角色，比较公认的看法是，国家发改委作为从计划经济留传下来的权威经济社会管理部门，有多年的积累，对整个中国的经济社会运行情况了解甚深，有一批人才，“能管好事”。所以“上面遇到麻烦事，后来都习惯交给它了”。

一位对国家发改委“揽权”颇有看法的学者在向记者谈及对它的主要印象时，也不由得感慨：“里面工作人员的个人素质相当高。”

而一位国家发改委内部人士表示，另一大原因是，国家发改委出高官，已经成为某种公认模式，“上面领导说怎么做，就怎么做，所以就揽了一大堆事在身上”。

早期的国家计委主任都是更高级别官员兼管，第一任主任由一位中央人民政府副主席兼任，此后几任负责人均由第一副总理、副总理或国务委员兼任。从1993年开始，国家发改委主任不由更高级别官员兼任，但卸任后，均获副总理、政协副主席或人大常委会副委员长等高职位。

任何权力都有自我强化的倾向。有了上面给予的种种职权，自己包揽更大权力，缺乏改革主动性和积极性，这是对国家发改委的普遍批评。

坊间曾广泛流传国家发改委“处长治国”一说。一个国家发改委实权部门的处长、乃至普通工作人员，因为工作的特殊性，手握巨大权力。张汉亚承认，国家发改委相关职能部门的一些工作人员，的确存在这种情况，“上面给了权，就想用到极致”。

十年进退

自1952年以“国家计划委员会”之名成立起，这一机构经历漫长的计划经济时代、初期改革时代、直至90年代后中国确定市场经济体制，长期承担着中国政府对综合经济规划管理的职能。在中国由计划经济向市场经济转型过程中，作为政府管控经济社会的主要部门，国家发改委的职能转变，被普遍当作政府与市场边界的重要标志。

改革国家发改委，首先要清晰界定政府和市场的边界，将属于市场的部分从其职能中剥去，这一多年来从业界到政府文件公认的基本原则，囿于惯性或种种利益原因，很难实行。近10年来，更被认为权力回潮，不断侵蚀市场边界。

梳理历次机制改革，可以发现，国家发改委的经济管理职能一直处在不断调整之中，也曾有过权力被严重削弱之时，却有极强的“自我恢复”能力。

1998年机构改革时，国务院将煤炭工业部、机械工业部和国内贸易部等10个原部级经济部门分别改组为国家局，交由国家经贸委管理。一时，国家经贸委被称为“小国务院”。当时的说法是，国家经贸委负责近期宏观调控，而国家计委负责中长期计划。这种明显的竞争，使得计委处于权力低谷。

但不久，情况即发生了改变。从《人民日报》2001年1月头版《奏响发展主旋律国家计委转变职能侧记》一文的记载，可以看出其受到中央肯定的部分原因：1998年春节前夕，亚洲金融危机蔓延，国务院紧急召集相关部委会议，要求研究对策。国家计委春节假期不休息，立即着手工作，从3月起，计委各司局更是“白天进行机构改革，晚上加班加点工作”，到6月上旬，向银行推荐项目贷款1400多亿元，决定新开工大中型项目72个，总投资1245亿元。6月底，中央政府表示，“扩大内需始见成效”。

经历过2008年国务院4万亿剌激方案应对全球金融危机的人们，对这一幕想必相当熟悉。

至2003年的下一轮机构改革，国家发改委不仅摆脱了需要与国家经贸委竞争宏观经济综合调控的职能的局促，将已被撤销的国家经贸委的行业规划、产业政策和技术改造投资管理等众多经济管理职能划入，更将曾经风云一时的改革先锋机构国务院体改办收入囊中，成为名副其实的“小国务院”。

此后，虽然2008年的机构改革方案说明中明确说明，国家发改委要集中精力抓好宏观调控，进一步减少微观管理事务和具体审批事项，缩减下放投资审批权限，并将工业行业管理有关职责划给新组建的工信部承担。

然而，5年过去了，当年方案中规定应划予工信部的行业所涉的固定资产投资管理职责仍在国家发改委手中。2012年，第一任工信部长李毅中离职时，仍为此事“念念不忘”，可见国家发改委自身权力固化的程度。

2008年11月，当国务院做出“4万亿扩大内需计划”应对新的金融危机之时，国家发改委再次成为手持待批项目地方官员云集场所，其权能无论是对上还是对下，都得到进一步加强。

而逐级被遗忘的，是减政放权等市场化改革的政策。一个例子是，在涉及发改委核心审批权的投融资体制领域内，还是2004年出台的改革方案在起作用，甚至连这样的阶段性成果，张汉亚也表示，“在执行中会出问题，有些项目的权力，例如钢铁，又给收回来了。”

有学者戏称，国家发改委是“发展自己，改革别人”。国家发改委近年来对市场介入的进一步加大，正是中国市场经济体制整体上弱化的一个缩影。

改革发改委

不少市场派专家学者呼吁，为保证市场经济的自主发展，应当撤销国家发改委，减政放权，让各部门各司其职，让市场起到资源配置的基础作用。多位行政管理专家认同的观点则是，市场经济发达国家的政府很多也有一个综合规划部委，问题不在于取消国家发改委，而是让国家发改委剥离与微观市场有关的具体职能，专注于经济规划、经济预警、经济调节政策制定等宏观事务。

但10多年的经验显示，像目前这样让国家发改委自己改革自己，并不可行。不少人开始怀念曾经专事改革的高层机构国家体改委，呼吁另建一个类似的高层次改革机构，进行改革的顶层设计并监督促进改革。

在关于国务院机构改革和职能转变方案的记者会上，中编办副主任王峰坦承，的确曾考虑过要不要另设一个单独的高级别改革机构，并表示，有“三个拿不准”： 现在和当初不同，社会主义市场经济体制已经建立起来了，深化改革的问题，需要各个部门结合发展中的问题去加以研究、加以解决，要不要再搞一个实体机构，拿不准；现在的改革是全方位的改革，一个机构把所有的改革内容都统筹起来，干得了干不了，没把握，改革的范围太宽了；这几年在各个领域的改革，成立了诸多专门负责改革的高层协调机制，成效非常明显，现在的体系不用，重新再搞一个机构来推进方方面面的改革行不行，拿不准。

国家行政学院教授马庆钰认为，一个现实可行的办法是，将国家发改委的“改革”职能分拆出来，合并到中央编制办公室。中编办属正部级单位，历任编委主任都是国务院总理兼任，级别足够高，本身又负有对全国党政机关进行管理职能改革设计的职能，从职能和权力方面都是可以主导改革的现成平台。至少，有了这样强力的第三方权力部门进行监督，国家发改委的改革应该会取得更好的成效。

另一位国家行政学院的行政管理专家也慨叹，当年要是将体改办合并到中编办而非国家发改委，可能现在国家发改委的职能不会这么无所不包而没有章法。在市场经济体制改革进入深水区之时，将曾经的改革主要推动机构国家体改委的权力弱化，并入有“计划经济大本营”之称的国家计委内，从机构设置上看，确有不合理之处。

对于此次机构改革方案中要求国家发改委转变职能的作用，马庆钰表示，由于方向和职能要求很具体，减少审批、收费和登记，对地方政府的转移支付、项目审批权下放等规定都比较清晰而切中要害，“应该能起到一定作用”。