大学章程为何“难产”

李克诚

历时7年，经历了3任校长，“草案”修改了10稿之多。至今，北京大学尚未拿出一个可供公开讨论的《北京大学章程（讨论稿）》。

作为公开宣示办学理念、定位及治理大学的最高准则，大学章程也被视为大学的“宪法”。我国1995年实施的《教育法》也明确要求大学应有章程。然而，长期以来，我国2000余所高校中，包括北大、清华在内的绝大多数公立高校仍处于“无章运行”的状态。

2011年年底，教育部公布了被称为“31号令”的《高校章程制定暂行办法》，要求自2012年1月1日起，所有高校都要启动章程的制定或修改工作。当时，外界一片欢呼，认为中国的大学进入了“立宪”时代。然而，近两年过去了，据《南风窗》记者了解，多数高校在制定大学章程上仍显得步履蹒跚。

不仅北大章程出炉的“时间表”一拖再拖，其他多个知名高校也莫不如此。复旦大学校长杨玉良在2010年年底曾对媒体表示，复旦正在制定大学章程，但时至今日，该校章程仍在制定中。被视为中国高教改革“试验田”的南方科技大学的大学章程也被外界寄予厚望，2012年2月南科大校长朱清时透露，南科大章程已上报教育部，但2013年10月上旬，朱清时校长对《南风窗》称，南科大章程“还没有正式定稿”。

省属高校更是处于集体“观望”中。湖南省曾宣布，11所省属试点高校要在2012年年底前完成章程的制定或修改，但当年年底仅有1所大学制定出了章程。高校云集的教育重镇湖北的情况也不乐观，该省教育厅政策法规处官员对《南风窗》记者默认，至今只有极个别试点高校上报了大学章程。按此进度，显然无法完成此前设定的工作目标—“2013年底以前完成全省高校的章程制定和核准、备案工作”。

曾被最高教育主管部门寄予厚望、被视为建立现代大学制度最好抓手和载体的大学章程建设，何以在现实中陷入裹足不前的“难产”状态？

深入考察可发现，大学“立宪”运动所面对的“僵局”，与中国其他领域改革遇阻的尴尬境况几乎如出一辙：受改革主体不明、动力衰减、利益固化、规则制度缺位等原因的影响，改革进入了进退咬合、反复拉锯的“深水区”。

高校领导为何“不积极”

在对待大学章程制定上，《南风窗》记者采访发现，省属高校与部属重点高校的态度略有差异：省属高校普遍动力不足，“观望”气氛浓厚，而直属教育部的“211”、“985”高校多能从战略层面认识到大学章程的价值所在，但在实施层面，动作更为“慎重”、注重“稳妥”。

按照西方国家的经验，大学章程就是界定大学内、外部各种利益主体之间权责关系的，并用“法律”的形式将其固化起来，以约束大学的举办者（投资人）、管理者等主体。其主要涵盖两组关系：一是大学内部的权力结构及其治理；二是大学与外部（主要是举办者）的关系，以确保大学拥有足够的办学自主权（“大学自治”）。

对于各高校领导者来说，争取落实高校的办学自主权，并用“宪章”的形式将其固化起来，应是各高校制定大学章程的最大动力。然而，我国目前大学章程并非是由举办者（政府）制定的，而是由高校自行制定、最后报省教育厅或国家教育部核准。由于政府没有主导章程的制定，很多高校领导人也认为，高校自己制定出来的章程，很难对政府产生有效约束，因此，看不到制定章程“有什么用”，对章程建设也没有多大热情。

浙江农林大学是浙江高校章程建设3所试点高校之一。据该校参与章程制定工作的发展战略处副处长付八军教授介绍，最初，该校争取办学自主权的兴致很高，“可谓满腔热情”，后来，却感到“越来越没信心”。因为，他们提出的许多权益，都要通过省财政厅等其他部门的审核，“远远不只是教育厅的事情”。

举例来说，在干部任命上，《高教法》规定，校长具有副校长的初始提名权。但很多情况下，上级组织部门甚至连招呼都不打，直接安插一个“校长也不认识的人”作为副校长。再比如，公众普遍以为，高校对招聘教师或者普通管理人员具有说一不二的权力，但事实上，严格、繁琐的程序也使这种“自主权”变得几乎不可能：第一步，要在当年向省人力资源厅上报明年的岗位需求情况，且要获得批准；第二步，要在一定范围内公开发布招聘简章，如果应聘者达不到一定的比例，那么，对不起，该岗位的招聘计划要取消，推倒重来……至于高校经费的使用，更是“打酱油的钱不得买醋”，明明某一领域的事项更需要花钱且具有紧迫性，但校长无权将不太紧迫的另一事项的经费“调剂”过来使用。

所以，落实高校的办学自主权，需要协调多个政府部门。“别说学校没有这个能力，教育厅也很困难。”付八军说，最理想的途径是由人大立法，统一处理各高校的办学自主权的落实，否则，“高校在章程中提出的办学自主权诉求，大多属于自娱自乐。最终，章程审核通不过，还要返回来重新修改，白白折腾自己”。目前，浙农林大的章程已上报到浙江省教育厅核准，但半年过去了，还没下文。

地方高校领导对制定大学章程兴趣并不大，与现有的体制缺乏激励有很大关系。湖南师范大学法律事务办主任刘兴树说，现在的高校与以前的国企差不多，对大学领导来说，“办好办坏一个样”，高校领导并无动力来推动学校的改革和长远发展。付八军教授也认为，就我国高校而言，改革与发展的动力更多的不是来自高校内部，而是、也只能是来自上级政府。长期以来，由于高校本身不能独立做主，高校制订章程也缺乏主动性与积极性，“即便制订了章程，往往也是应付差事、千篇一律”。

海口经济学院院长刘耘对《南风窗》说，在不少省市，地方高校领导岗位往往会成为省市党政机关以及教育厅干部“解决待遇”的重要途径，因此，高校的主要领导人很难怀有“教育家办学”的远大理想。他们宁愿通过跑关系来解决制约高校实际运行中的实际困难（如经费问题），也不愿意花精力去弄这些“墙上挂挂、华而不实”的看起来比较虚的东西。而且，在干部任期制的现状下，地方高校的领导人更关注的是短期利益和成绩，没有动力和意愿去关心学校的办学方针、定位等长远、宏大问题。

固有利益格局调整之难

由于难以在争取办学自主权上有所作为，留给大学章程可以谋篇布局的空间，只剩下大学内部治理机构的设计。而这恰恰是大学章程制定中会遇到的“硬骨头”。大学章程实际上是对大学内部的各种权力格局进行重新分配，并加以固化，这必然要涉及众多利益主体的关系的重新调和、博弈与平衡。

在采访中，多位高校人士告诉记者，“凝聚共识难”是大学章程制定进展不顺的主要原因。首先，高校的主要领导（党委书记、校长）对大学章程建设是否重视，若意见不一致，则章程制定工作就无法启动；其次，对高校现存的内部权力格局“是否需要调整”以及“如何调整”上，更难以达成共识。

一个突出的例子是，我国高校实行的是“党委领导下的校长负责制”。但在现实层面，如何理解和平衡“党委领导”和“校长负责”之间的关系，就成为棘手的难题。

浙江农林大学党委书记宣勇对《南风窗》记者说，高校的党委对重大事项有决策权，但到底学校里什么事是“重大事项”，没有明确的界定，那么，书记与校长的理解也就可能会不尽相同。这也会造成，对于同样一件事，书记和校长可能有着不同的理解：校长可能认为这件事只需要校长“拍板”就行了，而党委书记则有可能认为事情“重大”，需要上党委常委会议定。

曾在湖南长沙某高校既担任过党委书记，又当过大学校长的刘耘博士则对《南风窗》说，高校“双首长制”对两位主要领导的职权分工规定得不够细化，导致了很多高校的党委书记与校长在工作中产生矛盾。“有的大学是书记强势，有的大学则是校长强势，如果两个人都很有想法、都想抓敢管，难免会产生矛盾。”刘耘说，高校党委书记与校长的这种微妙关系，往往大家心照不宣，靠着这种模糊的“潜规则”维系表面的和谐。一旦制定大学章程，真要把党委书记与校长的权责细化并明确表达出来，“很容易就会把彼此的关系搞僵”。

高校内部部门间的权力调整也会面临很大挑战。近年来，复旦大学在决策体制、学术治理、机关职能转变、院校两级管理体制、学术评价等多个领域都推出了一系列的改革。复旦大学也打算把这些改革中积累的一些成熟做法写入章程。据介绍，这些改革大部分已取得阶段性成效，但有的改革“遭遇到一定的阻力，推进过程相对滞后”。

比如，从2012年9月起，复旦推行了一项机关减员分流及职能转变的改革，目的就是减少校级机关的行政管理人员，将其充实到各个学院。按照计划，这项改革将使校级机关部处科室合并、“人员精简5%～25%”，“科室数量大幅减少”，但目前校级机关人员仅分流了10余人，继续推行遇到了很大阻力。据了解，对于这项改革，许多处长表达了反对意见，他们认为，现有机关人员已连续3年“只出不进”，再加上退休、离职人员，机关人员已精简了不少，在各个部处的职能不加改变的情况下，若再继续精简人员，“人手就更为紧张”。

不怕慢，就怕“翻”

如果说，梳理大学内部的权力结构及运行机制、完善内部治理是制定大学章程“技术”层面的事的话，那么，借此厘清各自大学的不同使命、定位，则是更为重要的“战略”层面的事。

实际上，将自己既定的办学理念、定位与路径选择写进大学章程，以此来保证大学朝一个确定的方向不断奋进，这也是国外高等教育发达国家的通行做法。好处是，不管哪位校长执政，都不会、也不能轻易改变大学的“航向”，持之以恒，学校就能形成自己的办学特色，走向一流。

复旦大学校长杨玉良就复旦章程制定时表示，“复旦章程的起点和境界，在相当程度上决定了复旦的未来”，他希望能制定出一个“真正代表复旦水准的大学章程”。复旦大学发展规划处处长李粤江对《南风窗》说，复旦章程起草小组也是本着这样的理想来对待章程起草工作的，并设法将杨玉良校长提出的“学术为魂、育人为本、依法治校、民主决策”的治校理念转化为章程中的具体制度。

然而，也有高校领导者表示，对大学章程的价值指引不必抱有过高的期望，由于现行的章程制定、修改程序相对容易，希望借助章程来固化学校的办学理念、定位以及制度运行的想法过于天真，也难以改变目前高校“换一任领导班子、换一种办学思路和口号”的做法。届时，已制定好的章程要么被束之高阁、无人遵循，要么会推倒重来、来回“翻烧饼”。

以“创业型大学”为特色定位的浙江农林大学党委书记宣勇说，近日他们学校举办了一个“全国创业型大学建设高峰论坛”，原本想邀请一所此前也将“创业型大学”作为办学方向的某高校的校领导参会，但该校工作人员却告诉他：“我们现在不提‘创业型大学的说法了，原来的校领导换了。”