分解“一把手”权力

李克诚

近年来，党政正职领导（俗称“一把手”）腐败行为愈发引起重视，有人甚至把市县委书记列为廉政高风险岗位。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）再度强调，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。这被视为中共高层在严管“一把手”上达成高度共识。

然而，如何规范“一把手”用权，“一把手”监督难的困境究竟该如何破题，迄今仍需进一步探索。中央纪委监察部近日在官网发布的关于三中全会《决定》的解读文章，则粗线条勾勒出了今后一个时期我国在“一把手”用权监管上的大致思路和可能路径。

监管“失灵”

关心中国反腐局势的人士都会注意到，这些年，我国纪检监察机关查处的腐败分子中，有相当一部分就是主要领导干部，有的还是高级领导干部，如陈良宇、刘志军等。中纪委的解读文章中也提到，前几年在党政机关县处级以上所有受纪律处分的干部中，一把手的比例占总数的1/3以上。

“一把手”频频落马，固然与其个人因素有关，但更深层的原因，则暴露出我国对党政主要领导权力的制约和监督不足甚至存在真空。其中，最核心的问题就在于“一把手”的权力过于集中。实际上，早在1980年，邓小平就敏锐地指出：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记， 特别是集中于第一书记， 什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级代表大会不同程度地存在这个问题。”

特别是近几年，几乎各种事项都要求一把手“负总责”，更是加剧了权力向主要领导聚拢的趋势。由于权力制约不力、监督乏力，少数主要领导干部把权力作为谋取个人利益的工具，习惯凌驾于班子集体之上、凌驾于组织之上，大搞“一言堂”，甚至一手遮天。邓小平曾指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的历史条件下产生官僚主义的一个重要原因。”

应当说，30多年来，执政党也出台了一系列的规章制度来加以完善，特别是2003年的《党内监督条例（试行）》，明确把各级领导班子的“一把手”作为监督的重点，并规定了10项监督制度—“集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访制度、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理”。但成效似乎并不明显，对一把手监管“失灵”的局面并没有得到根本改变，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的困境仍持续存在。

强化班子内部相互制约

如何规范“一把手”用权的行为、破解“一把手”难以监督的困境呢？近年来，党建理论界和实务界都提出了不少方案，有的已进入实施阶段。比如，以加强上级监督为例，主要是通过加强对下级的巡视、强化上级纪委对办案的领导权等。

而中央纪委监察部对《决定》的解读文章，则从强化同级监督的角度，提出了新思路。概括而言，就是要适当分解主要领导干部的权力和责任，形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行闭环系统。众所周知，由于领导班子成员朝夕相处，更了解彼此的情况，因此，从理论层面来看，领导班子成员之间的相互监督，是对主要领导权力进行制约和监督的最有效方式。

但是，在实践层面，从近年来查处的一些大案要案可看出，一些“一把手”身处高位，大权独揽，并不能正确处理自己与副职等班子成员之间的关系。特别是，在“一把手”对同级副职的提拔任用拥有重要发言权的现状下，即使副职对“一把手”有意见，往往既不愿、也不敢公开提出来，更谈不上对“一把手”的监督了。长此以往，领导班子内部以及上下级组织之间，就形成了越来越严重的人身依附关系。

因此，在这种情况下，对“一把手”限权、分权，就成为改革现状的当务之急。这也是中央纪委监察部在解读三中全会《决定》时提出的思路。也就是，应按照分工负责原则来确定主要领导干部分管的事项、掌握的权力以及应负的责任，“减少主要领导干部對具体事务的插手干预，降低主要领导干部对班子成员晋升时的权重”。

实际上，近年来，各地已在陆续尝试并推行主要领导干部不直接分管具体事务的制度。这方面，湖南省的探索走在前列。2007年前后，湖南郴州发生了系列腐败案，包括市委原书记李大伦、原市长周政坤等多名“一把手”在内的一大批重要领导干部被查处，涉及此案的150多人中，县（市、区）委书记、市直单位的“一把手”占相当数量。郴州系列腐败案造成了恶劣影响。湖南痛定思痛，省纪委决定在试点的基础上，全面探索对“一把手”权力进行制约。主要做法是，党政正职“三个不直接分管”、“三重一大”事项集体决策以及一把手“末位表态”制度。

具体而言，“三个不直接分管”规定，党政正职不直接分管干部人事、财政（务）、工程建设项目，这些工作的日常管理权力必须分解给班子副职，党政正职要把主要精力放在掌控全局和宏观把握上，并加强对相关决策执行、落实情况的监督。

“三重一大”集体决策和一把手“末位表态”制度是指，对于重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等“三重一大”事项，必须依程序、按规定由领导班子集体讨论决定。议题决策前，要书面通知班子成员酝酿，不得临时动议；紧急突发事件未经集体研究先行处置的，事后党政正职应及时向班子成员通报，并有书面记录。领导班子讨论决定上述“三重一大”事项时，党政正职不能事先“定调”，必须在听取领导班子成员的意见后再归纳总结并表态；对意见分歧较大的，应暂缓决策。

应当说，“三个不直接分管”，使权力在领导集体内部重新分配，让“一把手”用权得到制衡，也为党政正职领导干部筑起了一道廉政风险的“防火墙”。而“三重一大”集体决策和一把手“末位表态”，则可防止出现一把手通过先定调子、临时动议等手段，间接操纵对重大事项的决定权。

用细节保障制度执行“不走样”

受访的政界人士对《南风窗》记者说，在制度设计上，一把手“三个不直接分管”、“三重一大”事项集体决策、“末位表态”等，对防止“一把手”滥用权力都非常有用。但问题的关键是，在实施层面，则要考虑通过严格的程序和可执行的细则来确保“好的制度”在执行中不走样、不变形。

比如，“三重一大”事项本身是个原则性的提法，具体到各个地方、部门、层级，到底什么是本单位的“重大事项”、“重要决策”，哪些岗位属于本单位的“重要人事任免”，什么样的事项才称得上是“重大项目安排”，多少数额以上的资金使用才算“大额度资金使用”，由于每个单位、部门的职能作用不同，因此，这些内容也不尽相同。所以，在执行时，当务之急是要尽量能对上述“三重一大”事项予以具体化和标准化。其次，是对“三重一大”事项的商议、决策、执行、监督等各个环节，确定一套标准化的操作流程，并且要在每个环节中，明确相关领导、部门和具体操办人的责任，这样一旦今后出了问题，可以进行有效追责。

再比如，领导班子集体决策，往往是通过开会表决的方式来通过决议。但不同的表决方式（口头表决、举手表决还是匿名投票表决），往往会影响到班子成员的表决行为。目前，大部分集体决策都是采用口头表决方式，也就是“一把手”口头征询在座的其他班子成员意见，最后大家多以口头赞同“通过”了某一决定。这种做法也使集体领导制度容易流于形式。这导致现实中，集体决策成了个人专断决策的外衣。也就是说，集体决策应当通过具体的决策形式来保障，比如票决制。

《决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。权力和责任是对等的。过去“一把手”的权力过大和无法问责两个问题是联系在一起的。分解“一把手”权力的过程，同样也是把问责搞清楚的过程。而要界定清楚责任，不仅要公布权力清单，权力运行的程序也应当是透明和公开的，这样问责才会有的放矢。