养老制度“并轨”之道

张墨宁

近日，人保部的官员和学者相继喊话要改革养老金“双轨制”，将机关事业单位与企业养老金合并统一。自2012年养老金缺口和延长退休年龄引起广泛热议以来，“并轨”就已迫在眉睫。早在2008年初，国务院就重启事业单位养老改革，但是5省市的试点近乎折翼。

现在改革再出发，能否破除阻力、实现全国统筹？本刊记者专访了中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文。

养老金困局

《南风窗》：最近，企业退休人员人均基本养老金提高到了接近1900元，这已经是自2005年以来的第九次，上涨具有可持续性吗？这个10%的涨幅是怎么测算出来的？

郑秉文：这9年之所以连续上调，是因为1997年26号文把养老保险制度框架基本固定之后，养老金的待遇水平就一直往下降。这不是指绝对数，是相对于工资来讲，在“在岗职工工资”中的占比就越来越小，实际就是替代率。当初制度设计的目标替代率是58.5%，1997年大约是87%，但是从此就开始下降，58.5%这个制度追求的目标一年也没有实现过。2005年，替代率下滑到了50%左右，当时社会呼声不像现在这样高，但中央政府还是果断决定，企业退休人员人均基本养老金上调10%；此后便延续下来，一直到2013年，这是第九年了。现在看来，9年前的决定还是很英明的。

9年来，养老金年均增长率高达10%以上，而9年来的CPI则大大低于养老金的涨幅，总体看，9年下来，养老金增长率远远超过CPI，这就有力地保障了退休群体的购买能力和他们的实际生活水平。这是过去10年来社保制度的一个重要成就。

但是，从另一方面看，如果横向地比较，与在职职工相比，替代率并没有得到明显提升，只不过下降趋势得以遏制而已。究其原因，就是GDP高速增长驱动下，城镇在岗职工的社会平均工资也快速增长，增速高于14%，这个速度显然高于养老金的上调幅度。所以，从与社会平均工资增长率的比较来看，养老金这个增幅应该坚持一段时间，尤其是十八大提出到2020年实现国民收入倍增计划，未来继续保持这个增幅就显得更具有战略意义了。

《南风窗》：“九连增”将会带来什么问题？我们将面临什么样的挑战？

郑秉文：自去年全国“两会”期间下调了经济增长率的预期之后，毫无疑问，社会平均工资增长率的预期也必将相应下调，这样的背景告诉我们，养老金上调幅度如果依然保持住10%，就必将会缩小与在岗职工的工资差距。换句话说，未来8年与过去的9年相比，养老金替代率必将上升，进而缓和退休群体的不满情绪。

但这只是理论上的推演。事实上，“九连增”还会提出两方面的问题。一是以前每年涨养老金10%都会成为一个网络媒体好评的事情，但现在出现了变化，你看看网络上的反应就知道，这几天反而形成一个再次批评养老金双轨制的小高潮，甚至网上说得很难听，对公务员和事业单位的养老金高于企业进行的抨击更为严厉。去年就有这个苗头，今年更明显了，这说明，社保制度不公平问题不仅成为阻碍任何社保改革的一个拦路虎（比如提高退休年龄、养老基金投资体制改革等），而且，业已成为每年元月全社会检阅社保制度不公平的一个由头了。

第二个问题是，每年上调养老金，为社保基金的投资收益率太低带来了极大的讽刺。收益率不到2%，每年上调养老金水平10%，明眼人会提问，社保制度的财务可持续性将面临巨大压力，尤其对那些当期制度收入不好、经济发展水平相对落后的地区来说，压力就更大了。当然，在财政转移支付的前提下，支付养老金是绝对没有问题的，问题在于未来。

《南风窗》：《中国养老金发展报告2012》表明，个人账户的缺口突破了2万亿元。有专家也提出要增加个人缴费的水平来缓解这个问题，我们目前的个人缴费水平处在一个什么状况？

郑秉文：中国的基本养老保险缴费水平已经非常高了，别说空账出现了2万亿，就是再出现天大的事，也不能再提高费率了，它已经到了极限。我们的名义缴费率现在是28%，单位和个人分别承担20%和8%，这是全国的统一政策。虽然个别省实际上要低一些，比如广东的几个城市像深圳、中山和东莞，单位的缴费都不到20%，浙江全省的单位缴费比例也没有达到20%，让各个城市根据储备情况自己定。并且，我们的实际费基不实，名义费率较高，实际费率并不是很高。

但是，即使这样，我们的费率水平还是很高的，压力还是很大，再提高费率，一方面会影响参保人的当期消费水平和消费能力，这不符合拉动内需和转变发展方式的转型，另一方面，也影响企业竞争力，进而影响地方经济发展后劲，不受地方政府欢迎。一些地方政府领导亲自出面为企业说情降低费率，就是这个原因。此外，还影响地方招商引资的积极性，尤其在养老保险基金累计结余比较多的地区，他们公开主张降低费率水平，认为这也是减少投资收益损失的一个手段，否则，投资收益率太低，积累那么多基金，他们认为这是很大的损失和浪费。

总之，从全球范围来讲，中国的费率已经比较高了，比如，被称为富人俱乐部的“经合组织”（OECD）的平均费率水平仅为21%，低于中国7个百分点；再比如，美国跟中国的替代率差不多，但缴费率才12.4%，比中国低一倍还多！日本才13.9%，正好是中国的一半。加拿大才9.9%，韩国才9%，他们还不到中国的一半，而他们的老龄化程度却比中国还严峻。

在我看来，恰恰相反，费率不但不应提高，反而应该下调才对。

《南风窗》：根据《中国养老金发展报告2012》，在一些省份当期收支存在缺口，现在有没有收缩的趋势，能不能依靠财政支付填平？

郑秉文：2011年城镇基本养老保险基金总计收入16895亿元，支出12765亿元，2011年当期结余4130亿元，虽然结余很高，但是其中有2200亿是财政补贴，剩下的不到2000亿里，非正常缴费就占1700亿，从全国大盘子来看，没什么盈余，几乎收支相抵。具体到不同省份，32个统筹单位中，有14个当期收不抵支，虽然这个数字比10年前减少了一半，10年前是29个省，但形势还是非常严峻的，因为他们的收支缺口变大了，10年前才405亿元。

社会保险制度的第一要务就是自我平衡。在没有外界财政因素干预的情况下，收支平衡才意味着健康的财务状况，如果这个制度过度依赖财政支付转移，这个制度就不是很健康的制度。

“并轨”之道

《南风窗》：重启养老金“双轨制”改革，公务员和事业单位人员作为既得利益者是最大的阻力，如果并轨，他们的保障水平有可能大大降低。那么改革的目标，到底是拉高、持平还是拉低？

郑秉文：这个问题的本质是参加改革还是不参加改革，不能简单地说是拉平还是拉低。公务员至今没有参加改革，事业单位是半拉子改革，20年以前他们的改革没有完全到位，而不是说公务员和事业单位改革了以后，他们的利益过多了，要平一平。社会保障改革20年了，一个个群体都进来了，比如说，国有企业职工、非公企业，在农村建立了新农保，在城镇又建立了城居保，目前只剩下公务员了，事业单位则是半拉子改革，一条腿在门里，一条腿在门外。1992～1996年，那时公信力还很好，事业单位的2000万人参加了改革，这些人缴费了，但是他们退休的时候，仍然按照改革前的退休金水平算，否则就太低了，不利于社会稳定。现在，事业单位还有1000万人没改革，加上2000万人员的半拉子改革，那么总体看，事业单位养老改革何去何从，20年了，应该做个决断。

《南风窗》：几次事业单位改革的尝试几乎都以失败收场，我们能从中得到什么教训？

郑秉文：这个教训很简单，就是没有顶层设计，结果是代价沉重。2008年2月国务院召开常务会，决定事业单位重提养老改革，当时出台的文件是让山西、上海、浙江、广东、重庆5省（市）试点，试点的对象只涉及事业单位第二类里面的第二小类。到现在为止，已经整整5年了，但是没有什么实质性的内容，还在进行分类改革试点。公务员养老保险制度改革始终根本没有提出方案来。

教训就在这里，就是几乎所有的社保改革试点都没有一个预期、时间表和完整的案头设计，极大地损害了政府的公信力，损害了改革的名声，损害了公务员的形象，甚至连累了其他所有的改 革。2008年2月提出的五省市事业单位养老金改革是这样，已经整整5年了，没有什么预期；再往前追溯，2001年开始实施的辽宁做实个人账户的试点，后来扩大到13个省，到现在才做实了2703亿；随着时间的推进，空账越来越大，2011年一年的空账额就增加了4600亿。至今也没有什么新的办法，年复一年，这样拖下去，空账额会更大，做实的可能性就会变得更小，除非采取非正常办法。

再往前看，20年前，2000万事业单位参加了养老保险改革，至今这2000万人的改革也没完成，他们骑虎难下。打个比方：现在再出台一个事业单位的改革文件，像2008年的10号文那样一个没有任何新内容的改革方案还能发下去吗？任何人都会认为，那肯定不行了，没人信了，这就是代价！现在出台的改革政策，必须要有一个完整的方案呀，否则，根本就没人信了，更没人动了。这是教训，也成为经验了吧！

社保制度不公平问题不仅成为阻碍任何社保改革的一个拦路虎（比如提高退休年龄、养老基金投资体制改革等），而且，业已成为每年元月全社会检阅社保制度不公平的一个由头了。

《南风窗》：养老保险并轨实际上涉及两个层面，存在两个并轨的问题，一个是机关事业单位与企业，一个是城乡之间，这两重并轨的难易程度有哪些区别？

郑秉文：目前的社保制度其实有五个大制度：公务员的制度、事业单位的制度、城镇职工基本养老保险、新农保、城镇居民社会养老保险。在城镇职工基本养老保险下面，还有很多地方性的小制度，每个城市都是不一样的，主要存在于长三角地区，呈现碎片化状态。在几个大碎片中，城乡之间的二元化应该是最难克服的，其难度要远远大于公务员、事业单位的改革，因为公务员和事业单位的问题只不过是让他们加入到改革方案中来，但农村的养老金制度则完全是另一回事了。要解决这个差异性，对城乡二元制度要进行并轨，统账结合（社会统筹+个人账户）的制度结构恐怕就面临巨大的挑战了。

顶层设计

《南风窗》：实现养老保险的全社会统筹，需要怎样的顶层设计以及基础的数据支持和评价？

郑秉文：养老保险制度改革，一定要算账，要有长期的精算。社会保障跟人口结构的变化是紧密相关的，精算要包含财务能力、人口状况、经济增长水平、工资水平、死亡率、出生率等。美国的年度报告每年都算75年的。我前几个月刚从哥斯达黎加回来，这样一个只有450万人的小国，它的社保精算处有25个人，而中国人社部里的精算处只有三四个人。

制定顶层设计也好，实现全国统筹也罢，都离不开算账，离不开精算和测算，至今，我国连公认的、准确的隐性债务是多少都没有。其实，这是一项很成熟的技术，各国都在做，我们不做，心里就没有底数。没有底数，怎么进行改革呀？事业单位将来的隐性债务是多少？改革的成本是多大？公务员改革我们的财政是否能承受得起，是否划得来？所有这些，都是建立在算账的基础之上的。

再比如，我们老是说要扩大“全国社保基金”（理事会）的规模，可是，不算账，怎么知道要扩大到什么规模，这个储备基金到什么时点应该“开闸放水”支持养老保障制度？到什么时点收益期结束开始进入支付期？我们的基本养老保险制度到什么时点需要这支储备基金开始介入？每年放多少水？一直放到哪个时点为止？这样就知道这支储备基金可以做多大等等。所以，算账是一切养老保障制度进行顶层设计的基础，不算账就不知道敌人在哪里，就不是知彼知己，“摸着石头过河”是做不到这些的。

《南风窗》：医保制度建立的时候，有我们到底应该学习英国模式、美国模式和德国模式的探讨和争论，那么养老保险有没有可以借鉴的模式？

郑秉文：我认为比较适合的模式是“盎格鲁-撒克逊模式”，更准确地说是盎格鲁-美利坚模式，就是美国模式，美国的养老保障制度模式有很多特点更加适合中国。比如，它不是碎片化的，而是一个大一统的制度，公务员和企业工人都在一个制度里，总统和清洁工在一个制度里，全国只有一个制度，不存在不公平和特权的问题。所以，二战以来，有谁见过美国因为基本养老保障制度出现不公平问题而产生全国范围的社会运动？没有！甚至一次也没有。我在讲课时曾说过，谁能找到一个案例我就奖励他。

但是，欧洲就不行了，它年年因为基本养老保险制度的改革而产生社会运动，甚至成为火药桶了，尤其法国，我写了不少文章讲法国碎片化社保制度出的那些事。美国的基本养老保险水平适中，对劳动市场的扭曲没有欧洲那么大，国家的财政负担不大，反而还有2.6万亿美元的巨大余额，这是欧洲连想都不敢想的事。欧洲是不可能的，全欧洲的都加起来，也不够美国社保基金的一个零头。

另外，美国基本养老保障制度的激励性比较好，大家的退休年龄都自愿延长，比如，我认识的一个美国教授，是养老金经济学的教授，2010年获得诺贝尔经济学奖时都70岁了才刚刚办完退休手续。一个社保制度，如果可以促进劳动供给，有利于劳动力全国范围的自由流动，对经济发展有激励作用，那显然，这样的制度是更加适合中国的。否则，如果一个社保制度，使大多数人争先恐后地提前退休，满大街打麻将的、跳舞的，都是五六十岁退休的，这个社保制度对劳动供给的影响就肯定是负面的。