“举债型政府”是怎么炼成的

李克诚

驱车行驶在这座拔地而起的新城中，恍惚以为自己置身于国外。宽敞的8车道，不仅看不到中国绝大城市的“堵车病”，就连车辆也显得稀稀疏疏，随处可见郁郁葱葱的湿地公园、小游园，野鸭、白鹭等鸟禽悠闲漫步……而周围高耸的楼宇，规划整齐的金融街区以及市府行政中心，又在时刻提醒着你：这里并非景区，而是这座城市新兴的CBD。

位于中国华东、太湖之滨的这座新城，其实正是中国过去数年间狂飙突进的“造城运动”的一个缩影。5年前，这里还是一片良田；如今，它已成为未来几十年都不会落后的现代城市的样板。然而，在这看似光鲜、仍在持续、激动人心的“神话”背后，无法掩蔽的危机正在悄然逼近。《南风窗》记者获得的内部数据显示，这座新城所在地的区级政府，其政府性债务已高达320亿元，相当于该区年财政收入的4.5倍。政府性债务已成为悬在中国地方政府头顶上的“达摩克利斯之剑”。

按照我国的法律，地方政府一般是不允许举债的。但实际情况并非如此。在发展经济、城市建设的过程中，地方政府为弥补财力不足，逐步突破政策界限，采取各种变通形式，大量举借债务，这就是今天人们热议的“地方政府性债务”。

今年8月起，全国审计机关组织专门力量对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行摸底审计。这已是最近3年来，审计署第三次“把脉问诊”地方政府性债务。

尽管已有了前两次较大范围的审计作为“铺垫”，但各界对我国地方政府性债务的现状以及风险研判，依然存在较大分歧。最根本的原因在于，由于受到统计口径不一、多头举债、隐蔽操作等多因素的制约，我国对各级地方政府性债务的规模、结构等最基本的情况并不完全掌握，相关基础性的数据仍有模糊之处。

街道“要挟”市政府

与前两轮专项审计相比，国家审计部门这次对政府性债务审计，最大的变化就是把中央政府和乡镇政府也纳入了审计对象中。把看似不显眼、处于政府机构金字塔最末稍的基层政府—乡镇政府也纳入到新一轮审计中，既是中央政府试图全面摸底全国政府性债务真实信息的必需，也是因为现在的乡镇政府债务到了一个形势异常严峻、处于空前危险的状态。

位于太湖之滨的华庄街道，是苏南乡镇企业的发源地之一，早在上世纪80年代，华庄就因其“富得流油”而名扬华夏。然而，就是这样一个东部发达地区的经济发达镇街，去年却曝出了“因资金紧张导致机关公务人员停发工资”的事件。据华庄街道办张贴的公告称，该镇因拆迁任务繁重，需要归还银行贷款、各类工程款、拆迁资金等34亿元，“资金异常紧张”，需全体机关人员“暂时停发工资”，“共渡难关”。

一位熟知内情的当地官员告诉《南风窗》记者，华庄街道当时的确面临巨大的债务负担，但还不至于真的“发不起工资”。街道办张贴如此公告其实是一出“苦肉计”，意在向无锡市政府巧妙“施压”。因为，华庄街道办承担了无锡太湖新城的大量拆迁任务，但这类拆迁都是先由拆迁实施单位（华庄街道）先行垫付拆迁费用，只有待拆迁工程全部完工后，市政府才会与街道结算资金。当时，该地块尚有一些“钉子户”不同意拆迁，因此拆迁的巨额资金费用就一直由街道垫付。街道其实是想用“停发工资”来“要挟”市政府尽快结算自己预先垫付的资金。

凶猛危险的基层政府性债务

此案例不仅暴露出我国乡镇政府普遍面临的债务困局，还折射出基层政府债务窘境的制度原因：在省、市、县、乡镇的四级地方政府中，越是层级低的政府，在与上级政府在财权、事权划分及其他利益博弈中，其议价能力越弱，且其财政收入的能力和空间越被“挤压”得严重，因此，其举债的内在动力也就越大。

以增值税为例，在75%上缴给中央后，省、市、县（区）地方政府总共留存25%。但在四级地方政府中，如何分配这余下的1/4杯“羹”，则是由层级高的政府说了算。尽管各地的“分配规则”不尽一致，但通常而言，到了县区一级政府，其能分到的“蛋糕”已所剩不多（通常为10%～15%），而乡镇级政府的收入更是捉襟见肘。

在财权上处于几乎毫无话语权的弱势地位，但基层政府又是所有行政事务的最终执行者，也是地方经济发展、公共产品的主要提供者，也是直接面对处理基层民众诉求和纠纷的裁决者。特别是在当前城市化进程加速阶段，城乡一体化、征地拆迁等重大任务都需要县、乡镇等基层政府来执行，因此，处于财政债务负担阴影下的基层政府如果在处理群众利益问题上“剑走偏锋”、处理不慎，很有可能会激发大量的基层矛盾，甚至会影响到基层政权稳定。

近年来，不少地方都有被拆迁户就因拆迁问题处置不妥而一直越级上访的事件，这也成为各地政府最为头疼的“烦心事”之一。基层政府的债务负担不仅沉重，还会引发其他金融或社会风险。《南风窗》记者从银监部门获得的信息显示，华东地区个别乡镇政府每年的可用财力甚至刚够支付各项政府性债务的利息支出。乡镇政府“空转”的状态须引起足够重视。

分税制下的财政“挤压”

地方政府之所以热衷于举债建设，固然与地方党政领导追求“政绩工程”、意在“锦标赛体制”下与同僚的竞争中晋升有关，也有当前官员政绩考核中对“举债建设”缺乏硬约束等因素相关，但更重要的深层根源则在于现行财税体制下“财权上收、事权下放”给市县级政府带来的现实压力。

这一切要追溯到1994年分税制改革，那次改革带来了两大变化：一方面，大量收入的税种划归中央或作为共享税（多数是中央占大头），中央的财政收入大幅增加，而地方财政收入所占比重大幅减少。另一方面，中央与地方的事权划分并没有随之做出重大调整，大量的事权通过层层分解被下放到地方，地方政府的支出责任不断加大。

央地关系“财权上移、事权下放”的结果，促使了地方政府的行为做出调整。

举例来说，在分税制实施前的“财政包干制”时期（1980年代到1994年），增值税是地方政府税收收入的主要贡献者。此时，为了促进地方税收增长，地方政府不遗余力地推动乡镇企业的发展（增值税的税源主要是制造业）。这也是1980年代乡镇企业勃兴的一个制度背景。

然而，实施了分税制之后，增值税的75%要上交中央。这时，政府对地方的制造业的关心程度就会有所下降。然而，由于营业税全部收归地方，因此，地方政府的兴趣点则转移到那些有助于壮大营业税税源的行业。而营业税主要来源于建筑业、房地产相关的第三产业。

因此，仅仅从税收的角度就不难理解，地方政府近年来为何会热衷于“造城运动”、扩建基础设施、增加配套、改善环境，极力发展房地产业。显然，其目的为了获取更多的本级税收收入，同时促进土地升值，增加土地出让收入，进而获得更多的地方可用财力。

实际上，自1994年以来，我国在税制和财政体制上做出多次微调，但一直都在不断“挤压”、蚕食着地方政府的收入空间和财税能力。比如，企业所得税实行中央和地方共享（中央收60%），农业税逐步取消，取消二级道路的收费权，这些措施大都动了地方政府的“奶酪”，直接或间接地削弱了地方财政收入的能力。

当在常规条件下获得的财力难以满足需要时，地方政府就只得另辟新的“生财之道”。近年来，最被推崇的手法就是“经营城市”。即通过举债搞拆迁征地，“新城开发”，扩大基础设施建设，将农村集体农用地转为城市国有土地，将“生地”变为“熟地”，促进土地升值，进而高价出售土地。然后，用土地出让收入作为注册资本金，设立政府性投融资平台公司，并以土地做抵押，从银行融到更为庞大的资本，然后将这笔资金再投入到“城市经营”中，循环往复，城市越摊越大，“新城”越建越多，相应地，政府性债务也越滚越大。