禽流感战“疫”，应急得与失

李克诚

与10年前“非典”来袭相似，今年春夏之交，一种世界上从未被发现过的新型病毒，正悄无声息地突袭中国。截至本刊发稿时，全国感染H7N9禽流感病毒的确诊病例已突破80例，其中已造成17人死亡。疫情也从最初的华东三省一市波及到了北京、河南等华中、华北区域。禽流感狙击战正在打响。

不过，与10年前“满城弥漫消毒水、人人皆戴白口罩”场景不同，此次应对禽流感疫情，无论是政府还是民众，均少了一些惊慌与失措、多了一份自信与从容。这10年间，恰是中国突发公共卫生事件应急体系和机制建立并臻于完善的10年。

尽管现在断言本次H7N9禽流感何时会被“降伏”仍为时尚早，但梳理这一个月来的各级政府的应对举措，仍可看出中国政府在危机管理上的得失之道，并为下一步疫情防控及今后类似事件的应对也提供了镜鉴。

快速反应与提前预警

这种神秘的“怪病”来得突然且诡异。高烧、咳嗽，短短数日，患者便出现脏器衰竭。今年3月初，上海市第五人民医院连续收治4名“不明肺炎”患者，其中3名患者先后不治身故。多个医疗机构联合“攻关”、并对已知多种病毒逐一排除后，中国的医学工作者终于捕捉到了夺命“元凶”―这是一种从未被发现、名为H7N9的新型禽流感病毒。此时，已是3月底。

此后数日，病患不断增多。4月3日，国家卫生最高主管部门下发《关于加强人感染H7N9禽流感疫情防控工作的通知》的明传电报，要求各地加强对不明原因肺炎病例的监测，并做好人感染H7N9禽流感疑似病例的标本采集和送检。同时，还紧急下发了多个技术性指导文件，如：人感染H7N9禽流感的诊疗方案、疫情防控方案、医院感染预防与控制技术指南等。

此时，正逢清明假期。内地的多数普通民众尚未真正感受到H7N9的“威力”。尽管最先检出疫情的上海已宣布启动流感流行三级应急响应，但接下来的3天假期，在中国最为富饶的华东地区―也是H7N9集中出现的地区，短途和跨省的出游人数仍再创新高。

禽流感狙击战此刻正在悄悄打响。4月5日，尽管处于假期中，国家卫生计生委主任李斌主持召开了疫情防控领导小组会议。她传达了中央领导人的指示和批示，对病人救助和疫情防控等做了布置。农业部也向出现疫情的华东四省市（上海、江苏、浙江、安徽）派出了多个工作组，协助当地农业及兽医部门开展监测排查工作。

与10年前的“非典”最初的情况不同，本次H7N9禽流感病毒一旦确诊后，中国最高卫生主管部门便及时向世卫组织、港澳台地区及有关国家通报疫情信息，接受境外专家考察交流。这种公开透明、注重国际合作的做法也赢得了肯定和赞誉。

自2003年SARS疫情考验后，我国加快了突发公共事件应急体系建设步伐。先是出台了《突发公共卫生事件应急条例》，接着，又陆续出台了《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》。各地则建立了更为细化的应急预案等。

上述一系列法律法规、规定和应急预案等，使得各种应急事件尤其是传染病突发事件“如何报告”、“如何处置”等都作出了明确规定，各个部门之间的职责划分也得以明确。

而国家卫生等主管部委下发的一系列的规范、指南以及操作流程，也使得各地在救助病患、防控疫情上有了相同的流程和标准。“遇到了突发事件第一步做什么、第二步做什么，怎么做，使不同城市的人在一样的标准之下做。”原卫生部应急办负责人梁万年称。

按照突发事件应急的“分级响应、属地管理”制度，H7N9禽流感疫情发生地的地方政府也同步行动起来：建立应对流感流行的联防联控工作机制；制定禽流感监测排查方案；指定定点收治医院等。为切断可能的病毒传染源，各地纷纷关闭了活禽交易市场，暂时禁止外来活禽进入本地。

中国疾控中心则将实验室检测试剂陆续分送到各个省市；国家卫生计生委派出专家组，对医务人员开展培训，指导临床一线做好病例诊断和治疗。

正是由于这些基础性的工作的开展，为各地迅速诊断病患赢得了时间和先机。北京市确诊的首例人感染H7N9禽流感病例，从首次就诊到确诊，只用了一天半的时间，患儿病情也很快得到有效控制。

对于那些尚未发现H7N9疫情的地区来说，他们则打好“时间差”，提前做好预警，为以后处置可能出现的疫情做了充分准备。比如，北京在尚未发现疫情之前，就提前进行了一场“事先不打招呼”的应急模拟演练，以检验和发现各医疗卫生机构在各个处置环节上是否存在以及存在何种漏洞、疏忽。针对H7N9禽流感病毒基因可能来自于东亚地区携带病毒的野鸟的情况，河北也对经过该省省内的衡水湖、白洋淀、秦皇岛等候鸟迁徙路线经过的地区，做了重点部署，加大监测力度。

信息公开与社会沟通

这次H7N9禽流感疫情的信息公开与透明，给外界留下了深刻印象。美联社4月11日发表新闻稿称，中国对禽流感的应对举措，展示了中国新的公开透明度。

实际上，权威部门对疫情信息的最初发布，也是受到外界压力所致。当上海市第五人民医院出现多起“不明肺炎”并先后有3名病人不治时，最早是微博上有人发布信息，“希望院方公布真相”。当天傍晚5点左右，先是上海市第五人民医院作出紧急辟谣，随后，上海市卫生局官方微博也作出回应。官方称，上海李某一家3口染病，均排除了“非典”、人禽流感、新型冠状病毒和甲流感等传染病。

随后，外界则推测，上海市出现的H7N9禽流感疫情是否与黄浦江漂浮的大量死猪事件有关。香港多家媒体刊登了整版文章，纷纷报道这种可怕的夺命“怪病”。内地网友纷纷将港媒的报道上传到微博，一种惴惴不安的情绪开始悄悄地在网络上滋生，并蔓延到现实生活中。人们担心，这种可怕的新型病毒，是否会重演10年前SARS那可怕一幕？

4月2日下午5点左右，上海市政府率先召开新闻发布会，对上海H7N9禽流感疫情进行专题发布，并回答了多家媒体记者的提问。针对社会各界关心的焦点问题，如：H7N9跟黄浦江上的死猪有没有关联？上海第五医院最初否认死者感染禽流感，为何现在又承认是H7N9禽流感？H7N9会不会在禽和畜之间传播？上海两个死亡病例（父子）间有无相关性？等等，均给予了解答。

4月6日，南京也举行了相似的专题新闻发布会。两天后，国家卫生计生委与世界卫生组织共同召开了H7N9禽流感防控新闻发布会，82家境内外媒体的百余名记者参加，多家网站进行了同步的文字直播。

不仅如此，国家卫生计生委的官方网站上，自4月5日起，每天晚上均会发布更新当日的“疫情信息”与“疫情防控动态”。各级卫生主管部门也纷纷组织专家访谈、发布疫情防控知识问答。这在一定程度上化解了普通民众的疑虑、猜测，有助于社会情绪和社会心态的修复。

尤其值得一提的是，官方在做信息通报时，即便对于无法确证的信息，也不再刻意隐瞒，而是如实告知。《南风窗》记者注意到，国家卫生计生委的高级官员在接受媒体采访时就多次坦言，对H7N9疾病的病原学特点和流行特征“认识有限”，疫情防控工作“仍然存在一些不确定因素”。

自SARS事件起，包括几年前的H1N1甲流以及如今H7N9禽流感等公共突发卫生事件发生后，患者昂贵的治疗费用应由谁埋单问题，因疫情而被迫扑杀大量家禽而引发的经济补偿问题，均成为各方关注的焦点。

此外，与10年前的“非典”最初的情况不同，本次H7N9禽流感病毒一旦确诊后，中国最高卫生主管部门便及时向世卫组织、港澳台地区及有关国家通报疫情信息，提供病毒毒株，并接受境外专家现场考察交流等。这种公开透明、注重国际合作的做法也赢得了肯定和赞誉。

不过，地方政府在信息发布上，更多的仍是单向的信息公布。在社会沟通的意愿和能力上，仍显不足。《南风窗》记者曾联系南京市的多个政府部门，试图了解当地政府的相关应急决策信息，但多个部门相关负责人均以“有扎口管理”等理由予以婉拒。当地媒体记者也有反映，对于一些群体关心的敏感问题，如因扑杀家禽而引发的经济补偿等，相关部门均语焉不详。

在疫情最初爆发阶段，4月6日，在没有任何通报的情况下，武汉市对金潭家禽批发市场关闭，并连夜宰杀5万只鸡鸭等活禽。当地民众颇有抱怨，戏称武汉“半夜杀鸡”。对此，危机与灾害研究专家、武汉理工大学管理学院副院长宋英华教授在接受《南风窗》记者采访时也称，武汉市的做法，其实很容易向社会传达一种错误信号，让民众误以为H7N9疫情会进一步扩散，从而加剧了民众的恐慌。

应急状态的法治化困境

在H7N9禽流感疫情散发的早期，一度有媒体质疑上海市公共卫生临床中心在检出H7N9病毒后又延迟多天才将标本送国家疾控中心确认。这其实是个误解。据医学专家介绍，新发传染病病原的发现、确认是一个复杂、耗时的技术过程。而中国科学家在不到一个月时间确认新发疾病的病原，反映出自2003年抗击“非典”以来，我国在应对新发突发传染病能力的显著提高。

按照我国相关法律，医疗机构、医生在诊治过程，一旦确诊某患者患有甲、乙、丙类“法定传染病”，必须填写传染病报告卡，在限定的时间内上报。但是，一般新发现的新型疾病（如H7N9）通常都不属于“法定传染病”。

以此次H7N9病毒的发现为例，我们也可以做一些假设：假如最早的病例不是发生在上海（这里的医疗机构的人员素质、科研设备和能力相对较高），假如医务工作者没有继续深究这种新型的病毒，假如这种新病毒具有高度的传染性且能在人际间造成有效传播，那后果将不堪设想。那或将造成一场比SARS更为猛烈、更为可怕的传染病大爆发。

所以，法律的相对“滞后”，法律对“法定传染病”的相对固化，只能确保一旦已知的传染病病例出现时，其信息会迅速传达至最高卫生主管部门。而对于新型的传染性疾病和新型病毒，依靠已有的法律，并不足以能够迅速启动应急和预警机制。

此外，在H7N9疫情出现后，一些“老问题”也再次出现。宋英华教授说，就他观察，在此次应对疫情过程中，地方政府在协调联动的能力有待于完善；相近区域的省级政府之间以及政府内各部门之间的横向协调、信息沟通上还有待于加强。

自SARS事件起，包括几年前的H1N1甲流以及如今H7N9禽流感等公共突发卫生事件发生后，患者昂贵的治疗费用应由谁埋单问题（该不该由政府财政“托底”或者支付），因疫情而被迫扑杀大量家禽而引发的经济补偿问题，均成为各方关注的焦点。由于受“属地管理”影响，这些问题如何解决多是当地政府拍板决定、“一事一议”，并没有一个科学、合理的制度性安排。这也极可能出现损害相关利益群体的情况，从而影响到了疫情的善后处理乃至地方稳定。

南京师范大学社会发展学院童文莹博士对《南风窗》表示，与此前SARS、H1N1流感相似，此次在应对H7N9禽流感中出现的“过度反应”仍然存在。比如，上海等地一些高校，为预防H7N9而捣毁校园的鸟巢；南京“全城杀鸡”、城管苦练屠鸡术；常州保安乱棒打死流浪狗；上海考虑永久性关闭活禽交易市场等，这都显示地方政府在应对疫情中存在着矫枉过正的问题。

如何既做到有利于疫情控制，又不过分侵害某些群体的利益、改变现有的秩序，考验着各级政府的施政智慧和平衡能力，应急措施的尺寸拿捏、强度把握上，什么样的“火候”才算恰到好处，并不是件容易的事。