江苏省太湖流域工业水环境监管体系构建

仇蕾 赵爽，3 王慧敏

(1.河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，江苏 南京 210098;2.河海大学管理科学研究所，江苏 南京 210098;3.浙江广播电视大学经济管理学院，浙江 杭州 310030)

作为我国经济发展最活跃的地区之一，太湖流域随着经济的发展、人口的增加，流域水污染日益严重、水生态恶化，流域人口、资源、环境与经济社会协调发展的矛盾相当突出。2007年5月的无锡蓝藻事件，引发无锡市饮用水水源地供水危机，凸显太湖流域水污染问题的严重性。为此江苏省政府对《江苏省太湖水污染防治条例》和《江苏省长江水污染防治条例》进行修改，大幅上调了对企业私设排污口、设备不正常运行及偷排行为的罚款额度，以加强对污染行为的遏制。但是江苏省太湖流域的水环境质量监测能力和环境行政执法效力等依然十分有限，还没有建立起垂直统一的工业水环境监管体系、管理部门执法成本大、环境执法的自由裁量权监控不力、执法决策随意。因此，研究行之有效的工业水环境监管体系对于解决水环境质量与经济发展矛盾的问题，有着较强的现实意义。

目前对工业水环境监管体系构建的研究主要有三个层次:一是建立参与主体的委托代理模型，模拟环境监管问题［1］。二是综合考虑体制、经济、管理和工业污水处理的关系，构建自然因素、区域人文因素以及政策因素的关系模型进行监管体系设计［2－3］。三是对监管体系中可能出现的一些问题的分析。如政府监管失职责任对环境监管效力的影响［4］，排污企业采取的策略选择行为研究［5－6］，政府、监管人员和企业三方可能存在合谋行为的有效防范方法［7］等。总的来看，目前的研究是以地方政府和排污企业为主体，模拟工业水环境监管行为、构建监管体系、解决监管困境问题。然而现实中各参与主体之间的联系和渗透日益增强，工业水环境监管的成功与否，并不是仅由企业是否达标排污决定，还涉及地方政府、公众乃至中央政府的行为选择。

江苏省太湖流域工业水环境监管体系依然是，统一监管与分级、分部门监管相结合的形式，地方政府和排污企业成为其中最直接的参与主体，缺乏有效的中央监察和公众参与，片面追求经济发展的地方政府，在经济发展与污染治理之间存在较大矛盾时将处于监管动力不足的执法困境;单纯追求经济效益而忽视环境、生态效益的排污企业将处于严重的守法困境。因此，江苏省太湖流域工业水环境监管体系的构建，不仅需要研究地方政府与排污企业的关系，而且更需要对监管各个参与主体的行为进行整体分析。采用博弈理论分析参与主体的行为，将会较好地解决这一问题。本文首先对江苏省太湖流域工业水环境监管体系的现状及存在问题进行梳理总结，并对监管体系构建进行模型分析，在此基础上构建江苏省太湖流域工业水环境监管体系。

1 江苏省太湖流域工业水环境监管体系现状及问题

1.1 江苏省太湖流域工业水环境监管体系现状

工业水环境监管体系依托于水环境的管理体制，江苏省太湖流域现行的工业水环境管理体制，在横向上实行的是部门管理和行政区域管理相结合、环保部门统一监督管理与有关部门分工合作的管理体制，在纵向实行的是各级地方政府对环境质量负责的分级负责管理体制。在这样的体制下，其工业水环境监管体系中排污企业接受来自地方政府与环保部门及其他相关部门的多重监管。环保、水利、国土、卫生、建设、农业、渔业、林业等多个部门都参与到工业水环境监管工作中。环保部门为水环境统一监管部门，水利等其他部门为辅助部门，即形成了“环保部门统一监管，多部门合作监管”的工业水环境监管体系现状［8］。目前江苏省太湖流域的工业水环境监管体系如图1所示。

如图1所示，江苏省太湖流域现行工业水环境监管体系主要包括江苏省太湖流域范围内的各级人民政府，及其管辖的环境行政主管部门、水行政主管部门、发改委及建设、交通、农业、卫生等相关部门。其中，环保部门主要负责，对环境保护工作进行统一的监督与管理;水利部门主要负责对水资源相关工作进行监督和管理;发改委主要负责，推进可持续发展战略，提出资源节约综合利用的政策，组织协调环保产业工作;建设、交通、农业、卫生等其他相关部门在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。同时，人民政府对这些部门进行指挥、管理、监督、协调。

江苏省太湖流域现行工业水环境监管体系还包括以下三个部门:①环保部华东监督中心，负责监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况，承办或参与环境执法稽查工作等;②太湖流域管理局及水资源保护局，负责太湖流域水资源保护工作、组织水功能区的划分及水域排污的控制、提出限制排污总量的意见等;③太湖流域水环境综合治理省部际联席会议办公室，负责协调各部门共同解决太湖的工业水环境监管等。我国其他流域管理部门均未设置上述管理机构，这三个部门是中央行政监督协调机制的重要组成部分，对推进太湖流域水环境的有效监管具有重要的现实指导意义。

另外，江苏省在太湖流域工业水环境监管体系构建和完善中已经做出了很多试点和尝试，如社区环境圆桌会议、环境公益诉讼等公众参与的形式。2006年3月，世界银行和国家环保总局启动“社区环境圆桌会议”在江苏的试点，并先后在南京、扬州、苏州等6个城市开展，较为有效地增进政府、企事业单位、公众三方的相互理解。2011年8月，常州市环保局颁发了《关于环境民事公益诉讼案件联动机制的暂行规定》，并成立江苏省首家环境公益协会，使得具有公益诉讼原告主体资格的环保民间组织，能够对造成环境污染的事故或破坏环境的行为提起环境公益诉讼［9］。

图1 江苏省太湖流域现行工业水环境监管体系Fig.1 Industrial water environment regulation system excited in Taihu lake basin of Jiangsu province

1.2 江苏省太湖流域工业水环境监管体系存在的问题

江苏省太湖流域工业水环境监管体系建设，在全国范围内是比较领先的，已经建立了上文所述的多方协调监管的部门机构，但其中存在的问题也不容忽视。

(1)部门职能交叉重叠，协调机制不完备。我国这种统一监管与分部门监管相结合的监管体制，以及一些立法和历史遗留原因，使得江苏省太湖流域工业水环境监管各部门职责不明、权限不清，部门职能交叉重叠，形成“多龙治水”的监管困境。其中环保部与水利部门职能交叉较多，华东环境保护督查中心隶属环保部，太湖流域管理局隶属水利部，太湖流域水资源保护局由环保部水利部共同管理，并且水环境监测方面，两部委各自发布公报，两者监测结果的不同。这些都极大地损害了中央政府部门的权威性。另外，环保部门与建设部门和卫生部门，在污水处理厂的建设和管理方面、农村环境污染方面存在着很多交叉。这种多部门管理与职能交叉，造成了江苏省太湖流域工业水环境监管效率的低下。

(2)环境监管信息不对称，缺乏有效共享机制。政府、企业、公众之间缺乏有效信息的沟通，信息严重不对称。企业为了追求经济效益而隐瞒真相，民众受污染所害要求知道真相，这就产生了对立。政府间也为了保护自身利益和防止承担失职责任等而选择信息保护。江苏省太湖流域环境信息共享机制主要存在以下两方面的问题:第一，环境信息公开法规体系不完善。目前尚无针对江苏省太湖流域专门的信息公开法或环境信息公开法，各种关于环境信息公开的法律规范大都零散的分布在各种法律文件中。第二，环境公开单向且存在一定的失真。目前江苏省太湖流域各省市部门都建立自己的网站并进行信息公开，但这种单行的信息公开形式，很难保证公开的全面性、真实性、及时性。另一方面，一些企业存在着隐瞒环境污染信息、虚报环境信息的倾向，使得信息的真实性难以考证。

(3)公众参与途径单一，缺乏环境公益诉讼机制。现行的江苏省太湖流域工业水环境监管体系依然是一种自上到下的形式，其中受影响的居民依然是被动的接受调查，环保NGO和新闻媒体等对于发现的企业环境违法行为，也只能采取一些举报和曝光的形式来进行。而对于滥用职权、玩忽职守、拘私舞弊的环境保护监督管理行为，监管不到位以及执行不力的情况，公众等社会性监督团体却没有更多的渠道来进行反应。人们通过法律手段解决环境问题的要求十分迫切，但由于环境公益诉讼在立法上的缺失，法院在办案过程中不得不有所顾忌，在办理环境公益诉讼案件时处于进退两难的尴尬境地。

(4)环保宣传不足，公众参与乏力。在江苏省太湖流域工业水环境监管体系的构建中，不可以忽略的一个问题是，当地居民在这个利益关系网中扮演着双重角色，一方面作为“苏南模式”巨大经济利益的受益者，另一方面作为严重环境污染的受害者。大规模中小企业的发展带动了整个苏南地区的飞跃，使人民生活发生了质的变化，物质上得到了极大的满足，而眼前的污染却使得民众怨声载道。民众通过网络等形式质疑政府的官方说法，痛斥政府的不作为。对经济利益的难以割舍和对污染的深恶痛绝充斥了民众的心理，这也很大程度上影响着政府决策的方向和力度。在该地区加强环保宣传，使居民明确环境经济可持续发展对自身的价值并积极投入到公众参与水环境监管的工作中。

2 江苏省太湖流域工业水环境监管体系构建的模型分析

在江苏省太湖流域工业水环境监管问题中，地方政府和排污企业存在着典型的委托－代理关系:地方政府作为委托人，委托企业发展经济的同时兼顾环境保护，主动处理生产废水实现达标排污;企业作为代理人，在地方政府的监督下从事生产活动、进行生产废水处理、获得经济剩余。企业是具有信息优势的博弈方，而地方政府是处于信息劣势的博弈方。根据“柠檬原理”，信息不对称容易造成环境违法企业驱逐守法企业的“逆向选择”问题。为研究该“逆向选择”问题，由Spence(1973)［10］发展的信号博弈(Signaling Game)为研究不完全信息动态博弈提供了一种重要的方法。因此，本文采用信号博弈的方法来研究江苏省太湖流域工业水环境监管中参与主体的行为选择机理。

2.1 江苏省太湖流域工业水环境监管中委托－代理关系的博弈模型

参与人集合I={LG，E}，LG表示地方政府(Local Government)是信号的接收者，E表示企业(Enterprise)是信号的发出者。Θ={θ1，θ2}表示信号发出者企业的类型空间，θ1表示水污染物处理成本低的企业，θ2水污染物处理成本高的企业。实施工业水环境监管制度后，作为委托人的地方政府根据水污染物处理成本C(qi，θi)的差异，将企业概化为成本高和成本低两种类型，设定两种水污染物排放标准 qi(q1＜q2=δq1≤q0，δ＞1为比例系数，q0为国家标准中水污染物排放标准)，实际监管运行中qi(q1，q2)可按《水环境保护标准目录》中规定的33类工业水污染物排放标准制定。在企业选择较高或较低的水污染物排放标准后，地方政府为其提供相应的补偿额度S(qi)，并按照相应的监管频率对企业执行监管P(qi)，企业违法偷排行为被发现后将处以相应的罚款F(qi，θi)。虽然地方政府不能直接得知企业的真实水污染物处理成本类型，但可以通过企业申报的排放标准类型做出近似的推断，该推断的概率分布为 p(θ=θ1)= γ1，p(θ= θ2)=γ2，γi(0≤γi≤1，γ1+γ2=1)，并且 γi∈(αi，βi)，αi(0≤αi≤1，α1+ α2=1)，βi(0≤βi≤1，β1+ β2=1)。

设πk(qi)为企业行使并完成社会责任治理生产废水所产生的附加经济收益，πi(qi)为企业行使并完成社会责任治理生产废水给社会带来的环境收益，Cr(Cr∈R)为江苏省太湖流域工业水环境监管成本，D(qi，θi)为企业污水偷排将对下游造成的破坏，T(qi，θi)为企业向国家缴纳的税款，Fa(q，θi)为地方政府对企业偷排进行庇护恰好被公众参与发现并检举，此后将要受到中央政府的惩罚。D(qi，θi)、T(qi，θi)、Fa(qi，θi)均由企业的客观情况决定是本研究的已知量。

博弈的顺序如下:

(1)自然根据特定的概率分布p(θi)，从可行的类型集Θ={θ1，θ2}中赋予信号发出者企业(E)某种类型θi(i=1，2)，θi表示水污染物处理成本低的企业并以ξ1的概率违法偷排，θ2水污染物处理成本高的企业以ξ2的概率违法偷排;

(2)信号发送者企业(E)观测到θi，从可行的信号集M={m1，m2}中选择一个信号 mj(j=1，2)。m1表示企业选择较高的排放标准q=q1，m2表示企业选择较低的排放标准;

(3)信号接收者地方政府(LG)观测到mj(但不能观测到θi)，当m=m1时以P(q1)的概率对企业进行监管，当m=m2时以P(q2)的概率进行监管。然后从可行集A={a1，a2}中选择一个行动ak(k=1，2)，a1表示地方政府以η的概率对企业进行庇护(0≤η≤1)，a2表示地方政府严格执法对企业无庇护行为;

(4)地方政府和企业的收益分别为 ULG(θi，mj，ak)和UE(θi，mj，ak)给出。

江苏省太湖流域工业水环境监管中地方政府与排污企业的信号博弈过程如图2所示:

设λ为企业偷排污水或地方政府庇护行为被公众参与检举的概率，即公众参与程度(0≤λ≤1)。

图2 江苏省太湖流域工业水环境监管的信号博弈模型Fig.2 Signaling games model of industrial water environmental regulation in Taihu lake basin of Jiangsu province

(1)地方政府以η的概率对企业进行庇护a=a1

企业发出m=mi信号选择较高的排放标准q=qj(j=1，2)，若企业为水污染物处理成本较低类型θ=θi(i=1，2)时，政府和企业的期望效用分别为:

(2)地方政府严格执法对企业无庇护行为a=a2

企业发出m=mj信号选择较高的排放标准，q=qj(j=1，2)若企业为水污染物处理成本较低类型θ=θi(i=1，2)时，企业和政府的收益分别为:

2.2 江苏省太湖流域工业水环境监管中委托－代理关系的博弈均衡

在地方政府与排污企业的信号博弈均衡，主要决定于水污染物排放执行标准qi、监管的执行频率P(qi)、补偿额度S(qi)、以及罚款额度F(qi，θi)等的确定，这些内容取值的不同，会导致博弈出现不同的均衡。根据图2求解该两类型信号博弈的纯战略精炼贝叶斯均衡。本文假设自然赋予每一类型企业的可能性是相等的。这一存在两种类型企业、发出两种信号的博弈有四个可能的纯战略精炼贝叶斯均衡:① 混同于 m1，即(m1，m1);② 混同于 m2，即(m2，m2);③分离，θ=θ1的企业选择 m1，θ=θ2的企业选择 m2，即(m1，m2);④分离，θ=θ1的企业选择 m2，θ=θ2的企业选择m1，即(m2，m1)。由于建立该博弈模型是为了研究均衡实现时需要满足哪些政策条件，因此，本文只研究最优结果实现时的分离均衡(m1，m2)。

当江苏省太湖流域工业水环境监管参与主体的信号博弈，得到(m1，m2)的分离均衡时，信号接收者地方政府对应于m1的监管执行频率P(q1)、补偿额度S(q1)、罚款额度F(q1，θ1)和对应于 m2的 P(q2)、S(q2)、F(q2，θ2)处于均衡路径之上，于是地方政府在这一信息集内的推断决定于贝叶斯法则和企业的战略:α1=1，β2=1。当下面的条件成立时，地方政府的最优反应为(不庇护a=a2，不庇护a=a2)，此时需要满足地方政府的严格执法约束:地方政府严格执法对企业的偷排行为不进行庇护的收益大于庇护的收益，ULG=(θ1，m1，a2)≥ULG(θ1，m1，a1)且 ULG=(θ2，m2，a2)≥ULG(θ2，m2，a1)，计算得出该约束为:

如果θ=θ1低处理成本类型的企业想偏离m=m1这一战略，选择较低的排放标准q=q2发出m=m2这种信号时，要使得企业获得的收益小于m=m2时的收益，则其将没有任何动机偏离 m=m1，此时需要满足:UE(θ1，m1，a2)≥max［UE(θ1，m2，a1)，UE(θ1，m2，a2)］，计算得出该约束为:

类似地，如果θ=θ2高处理成本类型的企业想偏离m=m2这种战略而选择较高排放标准q=q1发出m=m1这种信号时，要使得企业获得的收益小于m=m2时的收益，即:UE(θ2，m2，a2)≥max［UE(θ2，m1，a2)，UE(θ2，m1，a2)计算得出该约束为:

通过定性分析可知，水污染物处理成本较低θ=θ1的企业，在不同排放标准下的成本差值［C(q1，θ1)－C(q2，θ1)］较小;选择较高的水污染物排放标准q=q1，从而污水达标排放后将获得较多的补贴S(q1)，政府将以较高的频率P(q1)对其进行监管。相反，处理成本较高θ=θ2的企业，成本差值［C(q1，θ2)－ C(q2，θ2)］较大，将获得较少的补贴S(q2)，政府将以较低的频率P(q2)对其进行监管。以上企业水污染物处理成本类型与其他参数的对应关系如表1所示。

表1 企业的水污染物处理成本类型与其他参数的对应关系表Tab.1 Corresponding relationship between wastewater treatment costs and other indicators values

从而，在条件(3)和(6)同时成立的情况下，{(m1，m2)，(a2，a2)，α1=1，β2=1}为江苏省太湖流域工业水环境监管参与主体间信号博弈的精炼贝叶斯均衡，由此得到下面结论:

在条件(3)和条件(6)满足的情况下，企业申请水污染物排放标准的高低可以完全反映企业的真实水污染物处理成本类型，成本低的企业将选择较高的排放标准，而成本高的企业会选择较低的排放标准。

在江苏省太湖流域工业水环境监管完全成功的分离均衡下，资源实现最有效的配置:企业达到的排污标准、获得的补贴与其水污染物处理的成本相匹配，地方政府通过排污标准及补贴作为申请信号能准确判断企业的类型。同时，利益补偿机制将企业的生产运营、污染物处理及违法排污等决策紧密联系在一起，协调了政府与企业之间的矛盾使博弈达到均衡。

2.3 模型结果的参数分析

通过上面的不完全信息动态博弈模型中的约束条件，分析分离均衡的存在性和均衡区间的变化，能够使江苏省太湖流域工业水环境监管效力得到实现，进而研究从哪些方面进行改进，促进监管完全成功的精炼贝叶斯均衡的实现。按照博弈顺序，进行以下参数分析。

首先，分析企业的信号发出约束，该约束给出了本模型分离均衡成立的一个区间，那么如果能够将区间扩大也就意味着均衡实现几率的扩大。由(6)式可得，地方政府庇护企业的概率η的减小，以及增大企业的罚款差异加大:F(q2，θ2)、降低 F(q1，θ1)，均能够使区间上限增大、区间下限减小，扩大了均衡区间。

其次，分析地方政府的严格执法约束，该约束给出了中央惩罚的范围。由(3)式可得，增加国家对地方政府庇护行为的惩罚Fa(qi，θi)，能够有利于此不等式条件的成立，约束地方政府严格执法，另外由(1)式可知，在地方政府保持自身收益不变时η与Fa(qi，θi)存在负相关系，这说明中央对地方庇护行为的处罚加大时地方政府为维持原有收益将不得不减小对企业的庇护概率，这又进一步扩大(6)式的区间范围，增加均衡实现的几率。

第三，公众参与程度λ的提高，使(3)式左边减小，即在较低的国家惩罚情况下，保障公众参与的效力同样能够约束地方政府严格执法。

综上，将江苏省太湖流域工业水环境监管中委托－代理关系的不完全信息动态博弈模型的结果进行参数分析，可以得出，要想实现成本低的企业选择较高的排放标准、成本高的企业选择较低的排放标准，这样一种不完全信息动态博弈的精炼贝叶斯均衡。我们需要从以下三个方面着力:①按照行业将企业进行分类，在每一行业中根据各自处理成本差异设定不同的水污染物排放标准，进而区别化两类企业的罚款额度;②改变单纯的以GDP增长为指标的政绩考核体系，以增加地方官员纵容污染的政治成本Fa(qi，θi);③保护公民的合法权益、提高公众参与的程度λ。

3 江苏省太湖流域工业水环境监管体系改革建议

江苏省太湖流域现行工业水环境监管体系，依然是一种自上到下的形式、缺乏有效自下而上的监督。另外，从江苏省太湖流域工业水环境监管体系构建的模型分析中可以得出，增加地方官员纵容污染的政治成本Fa(qi，θi)，提高公众参与的程度λ，对于实现监管地方政府与排污企业的博弈均衡，及保障监管的有效实施有着重要作用，中央监察和公众参与成为工业水环境监管体系构建中必不可少的两个重要部分。因此，将中央的司法和行政监督以及公众的社会性监督，纳入到江苏省太湖流域工业水环境监管体系的构建，研究行之有效的工业水环境监管体系及运行流程，对解决水环境质量与经济发展矛盾的问题，有着较强的现实意义。

3.1 中央－地方－公众合作的江苏省太湖流域工业水环境监管体系构建

为构建江苏省太湖流域工业水环境监体系，形成一个在政府统一领导下、有关部门各司其职、企业法人承担防治污染责任，环境行政主管部门实行统一监督管理、公众积极参与监督的工业水环境监体系。本文在江苏省太湖流域现行工业水环境监管体系中，融入中央司法、行政多部门协调监督，公众、专家学者、环保NGO、新闻媒体等的社会性监督，改变地方政府一元控制，削弱地方政府庇护企业违规的行为动机，构建中央－地方－公众合作的江苏省太湖流域工业水环境监管体系，如图3所示。

如图3所示，中央－地方－公众合作的江苏省太湖流域工业水环境监管体系，在现行的监管体系中进行了以下几个方面的改进:①将公众等社会性监督团体扩大至，公众、环保NGO、专家学者、新闻媒体，并且赋予他们环境行政复议、环境公益诉讼以及检举揭发环境违法行为的权力。使他们能够对环保部门的渎职行为等进行监督，配合执法监察机构对渎职人员进行清查以规范环境行政执法行为，对环境执法人员的徇私舞弊等行为进行曝光，通过申诉、控告、检举、诉讼、行政复议等方式维护自身的合法权益。②在监管体系中加入最高人民法院、江苏省高院、各市级中院及基层法院等在内的司法机构，使来自江苏省太湖流域当地居民、专家学者、环保NGO及新闻媒体对当地政府环境舞弊行为的环境公益诉讼，得到针对性地受理和判决，给公众提供环境公益诉讼的渠道。③在财政部、中纪委、监察部在内的中央行政机构中设立环境信访部门，开设环境受贿渎职的举报专区，给公众提供对地方政府及环境执法人员，滥用职权、玩忽职守、寻私舞弊的环境保护监督管理行为、监管不到位以及执行不力的情况以检举揭发渠道。同时，财政部、中纪委、监察部相互协作负责全国的监察工作，并有针对性地对公众检举的情况进行核实处理。

图3 中央－地方－公众合作的江苏省太湖流域工业水环境监管体系Fig.3 Central-local-public cooperated industrial water environment regulation system in Taihu lake basin of Jiangsu province

通过在江苏省太湖流域工业水环境监管体系中，加入中央的司法与行政监督机构，和社会性监督机制，扩大公众等社会性监督团体的权力范围等方式，改变地方政府的一元控制局面，削弱地方政府庇护企业违法排污的行为动机，建立由中央政府、地方政府、排污企业以及公众、环保NGO、专家学者、新闻媒体等，构成的中央－地方－公众合作的工业水环境监管体系。该体系由核心层面和辅助层面构成，形成了自上而下和自下而上的双向监管:①核心监管和辅助监管的双层监管结构:核心层面，由江苏省太湖流域地方政府和纺织染整、化工、造纸等排污企业组成，成为工业水环境监管的直接参与主体;辅助层面，由中央行政、司法、以及公众等社会性监督团体组成，监管地方政府的水环境行政执法以及企业减排的执行情况，成为核心层面的一个有力约束。②自上而下的监管和自下而上的监督:从中央政府水环境目标的下放到地方政府对企业水环境行为的监督执法，即中央政府及环境保护部－地方政府及水环境行政主管部门－排污企业，这一自上而下的监管;从公众等社会性监督团体，对地方政府及排污企业的监督，并将监督结果向纪委监察部门检举揭发，即公众等社会性监督团体－地方政府/排污企业－中央司法行政监督部门，这一自下而上的监督。这一江苏省太湖流域工业水环境监管体系的双层结构和双向监管，有效保障了江苏省太湖流域工业水环境监管的有效执行。

3.2 中央－地方－公众合作的江苏省太湖流域工业水环境监管体系运行流程

为使上文设计的监管体系能够顺利执行，双层结构和双向监管的监管体系能够体现其现实作用，构建中央－地方－公众合作的江苏省太湖流域工业水环境监管体系运行流程，如图4所示:

图4 中央－地方－公众合作的江苏省太湖流域工业水环境监管体系运行流程Fig.4 Central-local-public cooperated industrial water environment regulation system running process in Taihu lake basin of Jiangsu province

企业选择违法排污，地方政府环境行政主管部门对企业进行例行监察。在地方政府对企业进行严格执法时，企业受到环境行政处罚，但企业在非监察时段进行偷排时，公众等社会性监督团体联合地方政府，对企业的水污染物偷排行为进行监督管理;地方政府对企业的偷排行为进行庇护时，公众等社会性监督团体发现地方政府的庇护行为，此时他们将联合中央司法行政监督，对地方政府的环境舞弊行为进行监督管理。下面对这两种情况进行详细阐述。

(1)在地方政府对企业进行严格执法，企业在非检查时段进行偷排时，公众等社会性监督团体将联合地方政府对企业的水污染物偷排行为进行监督管理。地方政府及环境行政主管部门将按以下程序对企业进行监管:①根据工业水环境监管的结果构建一套成熟的环境信息公开机制，定时定期对辖区内的水环境质量信息(企业数量、类型、环境守法情况等信息)进行公开;②地方政府建立完善的公众参与机制，通过听证会、媒体、信访、民意调查等方式，获得公众、学者、新闻媒体、环保NGO等社会性监督团体，对企业偷排、私挖暗管、水处理设备非正常运行等环境违法行为的检举，获得对政府环境监察执法人员的与排污企业进行合谋等，执法犯法行为的揭发;③在获取初步检举揭发信息的基础上，地方政府对这些情况进行现场取证，对违法企业及环境执法人员依法进行制裁;④地方政府对公众等社会监督团体的意见、建议和监督进行反馈。

(2)在地方政府对企业的偷排行为进行庇护时，公众等社会性监督团体联合中央司法行政监督，对地方政府的环境舞弊行为进行监督管理。对于地方政府庇护排污企业的行为，公众等社会性监督团体通过三种方式来进行环境保护:①当地方政府出于地方经济发展对排污企业实施庇护时，公众、学者、环保NGO、新闻媒体等，可以向人民法院提起关于环境公共利益受到侵害诉讼。同时公众将获得，国家为鼓励这种环境公益诉讼行为，而给原告提供的奖励。如果公众败诉，由于这种诉讼的公益性质，也将获得一定的诉讼费用减免。这种人民法院对环境公益诉讼的受理，构成了江苏省太湖流域工业水环境监管体系中的司法监督。②当地方环境监察执法人员等收受贿赂、违规执法时，公众、学者、环保NGO、新闻媒体等，可以向环境保护部行政复议处申请环境行政复议。中央环境行政主管部门审查地方环境行政主管部门的具体环境行为，并做出相应的处理，如果认为地方的具体行政行为存在不当或是违犯法律，将撤销其具体行政行为或要求进行变更处理。这种中央环境行政主管部门的环境行政复议受理，构成了江苏省太湖流域工业水环境监管体系中的行政监督。③当地方政府水污染防治专项资金的使用情况及违规违纪行为时，公众等社会性监督团体，可以向财政部中的监督检查局以及中纪委、监察部进行检举揭发，多部委联合对公众举报的情况进行监督检查，对其中确实存在的问题进行依法处理。这种多部委的联合监督构成了江苏省太湖流域工业水环境监管体系中的各部门协助监督。

4 结语

本文分析江苏省太湖流域现行工业水环境监管体系，得出其中存在的部门职能交叉重叠、环境信息缺失、环境司法救济薄弱、环境意识不足等问题。为解决现行监管体系中存在的问题，从监管参与主体的委托－代理关系出发，采用信号博弈的方法来研究参与主体的行为选择机理，对监管体系构建进行模型分析，结果得出:增加地方官员纵容污染的政治成本Fa(qi，θi)，提高公众参与的程度λ，对于实现监管地方政府与排污企业的博弈均衡，及保障监管的有效实施有着重要作用，中央行政、司法监督和公众的社会性监督成为工业水环境监管体系构建中必不可少的两个重要部分。因此，在江苏省太湖流域工业水环境监管体系构建改革建议中，变革传统监管体系中地方政府作为唯一控制主体，为兼容上级政府的行政、司法监督和公众等社会性监督的复合型调节机制，削弱地方政府庇护企业违法排污的行为动机，从实质上平衡各方面利益，保障监管的有效执行。该体系包含了由地方政府及相关行政主管部门和排污企业组成的核心层面，由中央政府及相关主管部门、公众等社会性监督团体组成的辅助层面。形成了中央政府及环境保护部－地方政府及水环境行政主管部门－排污企业，自上而下的监管;公众等社会性监督团体－地方政府/排污企业－中央司法行政监督部门，自下而上的监督。最后设计中央－地方－公众合作的江苏省太湖流域工业水环境监管体系运行流程。

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［9］常州晚报.江苏省首家环境公益协会在常州成立［EB/OL］.http://zs.cctv.com/changzhou/news_190330.html.［Changzhou Evening Paper，the First Environmental Public Association Established in Changzhou，Jiangsu Province［EB/OL］.http://zs.cctv.com/changzhou/news_190330.html.］

［10］Gibbons R.Game Theory for Applied Economists［M］.New Jersey:Princeton University Press，1992.