中共党内规章首度“大扫除”

滑璇

日前，中共中央办公厅下发《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》（下称《决定》），对1978年至2012年6月间中共党内767件党内法规和规范性文件进行了清理，对其中的162件予以废止，138件被宣布失效，继续有效的467件中42件需作修改。

这是1921年中国共产党建立以来，中共中央第一次对党内法规和规范性文件进行大规模清理。《决定》不仅逐条列举了即时废止和宣布失效的文件名称，还对清理的后续工作进行了布置。

党建专家认为，此次“大扫除”剔除了大批“带病”的规章，有助于维护制度体系的协调统一，提高规章的公信力与执行力。

清理工作历时一年

事实上，中共中央党内法规、规范性文件清理工作2012年便已启动，历时一年，目前只是完成了第一阶段。

2012年6月，中央下发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，对本次清理展开部署。而2013年5月《中国共产党党内法规制定条例》的颁布，对清理工作提出了更加明确的要求。“无论制定条例的形成还是对这些文件的清理，都表明中共在向制度治党靠拢。”中共中央党校蔡霞说。

在学者看来，中国共产党建立至今，制定了大量党内法规和规范性文件。伴随着不同历史阶段的时代特点，从文件规范的事项和内容中能发现不同的侧重。在中央党校报刊社社长、党史专家谢春涛看来，这些都是党内法规和规范性文件的“历史印记”。但由于时代变迁、社会发展，文件与文件之间、文件与国家宪法法律之间，难免出现抵触和冲突，因此集中进行清理是必要的。

“有时针对同一问题，会在不同时间做出不同的规定，或者在不同文件中做出不同规定，这些都是开展清理工作的理由。”谢春涛说。

据《中国新闻周刊》了解，与多年来党内法规和规范性文件的繁杂程度相似，本次清理工作参与部门众多。除中央办公厅牵头外，中纪委、中组部、中宣部、中央统战部、中央政法委、国家档案局、国家保密局均有涉及。

“这些部门介入清理，主要因为他们是很多党内法规和规范性文件的制定者，”谢春涛说，“比如中纪委，党内的纪律规定基本都是他们制定的；而中组部，那些关于干部选拔的规定基本都在那里形成，所以这些部门都要参与清理工作。”

除多部门参与外，中办还将清理工作领导小组办公室设在中办内设的法规局。据蔡霞介绍，中办法规局成立于2012年，非常年轻。它的成立初衷便是加强党的制度建设。

清理时，首先要对在此期间制定的近4000件中央文件进行梳理，并将其中767件属于党内法规和规范性文件的纳入清理范围。其次，根据“谁起草、谁提出清理意见”的原则，将文件分送各部门。之后，中办会同各部门对清理意见集中研究，逐渐审核。再次，清理意见被分送有关单位，调整完善，形成一致意见；最后，才由中央审批发布。

哪些文件“带病”？

2012年启动工作之初，中办对清理提出两个思路：一是由近及远，即先对1978年至2012年6月期间的党内法规和规范性文件展开清理，之后再清理1949年至1977年的文件；二是先上位后下位，即先对中央层面的文件进行清理，各部门及地方待《决定》出台，再组织相应工作。

对不再有效的300件文件，《决定》这样描述：“对162件同党章和党的理论路线方针政策相抵触、同宪法和法律不一致、明显不适应现实需要、已被新规定涵盖或者替代的党内法规和规范性文件，予以废止；对138件调整对象已消失、适用期已过的党内法规和规范性文件，宣布失效。”

国家行政学院法学部主任胡建淼，曾在评论文章中将上述问题归结为“不适应、不协调、不衔接、不一致”，而这些在不同时期的党内法规和规范行文件中多有出现。

据《中国新闻周刊》了解，此次被废止和宣布失效的300件文件中，涉及到党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、党的机关工作六大基本方面，其中又包含党组设立、人大设立、宣传、统战、信访、外事、军队、党的基层组织建设、厉行节约、会风文风、领导作风、公文处理、督促检查、安全保密等几十个要点。

在蔡霞看来，被清理掉的文件中，有一些是当时出于形势需要，必须开展某项工作。但形势过后工作不再进行，文件也就失去了意义；还有一些是在特定时间段内提出的具体事务性要求，但是针对相同工作，每年都会提出新的指示，所以超出适用期的自然没有继续存在的必要。

例如在废止的文件中，包含了1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年6个关于严控机构编制、防止机构编制膨胀的文件。2011年《关于严格控制机构编制的通知》出台后，前六者均被新规涵盖，所以不再生效。

同样，在1984年的《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》中，党政机关在职干部在不保留原来职务的前提下可以保留公职经商办企业，与2010年的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》存在冲突。因此，前者被废止。

而2000年的《深化干部人事制度改革纲要》，只对2001年至2010年的干部人事制度改革进行阶段性部署，适用期已过，所以在此次清理中被宣布失效。

“其实，我们的很多党内法规和规范性文件后面都少了一句话，就是一旦产生新的文件，本文件自动终止效力。”蔡霞说，“没有对制度的时效性进行规范，所以要按新规办事，就要清理掉旧的，以防新旧之间相互打架。”

在这些文件中，直接或间接涉及到宣传以及思想教育领域的为数不少。但是对此现象，受访的多位专家均表示，被废止和宣布失效的文件数量多，并不等于党在今后的工作中就对这一领域有所放松，只是旧规被新规取代而已。对此，谢春涛还表示，“形势不同，宣传、思想方面的工作任务、工作方法就都会发生变化。时代的变动中，这两方面产生的变化也相应较大。所以，相关的文件被废止和宣布失效的数量多，是很自然的事情。”

制度治党下一步

在学者看来，清理只是一项摸清家底的基础性工作，更重要的是如何让继续有效的文件发挥好作用。“大扫除”为制度实施清除了文本障碍后，加强和改进制度实施就必须及时跟进，才能把党内制度建设推向深入。

胡建淼认为，这次清理工作的重要一点，是要检验党规是否与宪法和法律相一致的问题，“凡与宪法和法律不一致的地方，需要修改和废止，以保证党规与宪法、法律的一致性。做到党规与宪法和法律相一致，是我国宪法原则的体现，是依法执政和依宪执政的要求”。

“硬约束”增多是中共党内制度建设的另一特点。依据谢春涛的观察，近年来中共党内带有约束性质的规章数量开始增多，他认为，这与现阶段的社会环境有很大关系。而在反腐专家中央党校教授林吉吉看来，新近推出的七部重要党内法规，几乎都与监督、纪律有关。像《纪律处分条例》《党内监督条例》《党政干部问责暂行规定》《国有企业领导干部廉洁自律规定》等等，都规定得很详尽。“有时候我看完都会出一身冷汗，觉得自己一不留神就可能犯错误，被这些规定处理。”林吉吉说。

对于现有的党内法规，党建专家蔡霞依约束对象的差异将它们分成两类：一是旨在约束党的权力；二是旨在约束党员行为。而二者之中，蔡霞认为前者更为重要。

“我们现有的很多党内法规是针对某些现象、某些事情专门制定的”，蔡霞认为，如果仅依据问题的表象进行规范，并不能从源头防治党内不良行为的发生。对此，蔡霞的建议建立更高层次、更制度化的党内法规，从源头治理，规范权力运行的环节和轨道。