大气“国十条”将掀环保风暴

蔡如鹏

新一届政府在推动生态文明建设上即将展开“亮剑行动”，将大气污染防治上升至国家层面。

多个渠道的消息显示，由国家环保部牵头起草的《大气污染防治行动计划》（简称大气“国十条”）日前已完成部委会签，将于近日出台。

这是继《重点区域大气污染防治“十二五”规划》公布之后，中国政府开始推出的一系列具体措施之一。

8月15日，环保部部长周生贤在2013年全国环保厅局长会议上透露，最新的行动计划将以国务院文件形式印发。

一位参与该计划起草的专家告诉《中国新闻周刊》，计划的出台将掀起一场史无前例的环保风暴，不仅会改变中国大气污染现有的治理模式，还会深度波及钢铁、水泥、平板玻璃等多个高能耗产业。

中国环境规划院总工程师王金南也参与了计划的起草。他直言不讳地说，中央推出《大气污染防治行动计划》有多个背景，直接导火线是今年1月，北京等地连续数日的雾霾天气。那场罕见的雾霾，让大气污染问题所受的关注达到极点。“它的意义在于回应了公众对PM2.5的诉求”。

剑指PM2.5

据《中国新闻周刊》了解，即将推出的《大气污染防治行动计划》被认为是迄今为止中国为防治空气污染制定的最严厉、最具综合性的计划，也被业内称为大气“国十条”。

这项由环保部牵头、发改委、财政部、工信部、住建部等多部委共同编制完成的行动计划，对2013年至2017年的PM2.5治理、淘汰落后产能和煤炭消费比重给出具体量化目标。

此前，周生贤曾多次在公开场合提及这一计划，称PM2.5防控是今后五年环保工作的重中之重，并透露随着大气“国十条”的出台，预计未来5年将投资17000亿元用于改善当前大气污染状况。

资金将主要投向空气污染严重和PM2.5水平高的地区。据悉，行动计划将全国分为重点区域和非重点区域，并对京津冀、长三角和珠三角等地区设定了不同的PM2.5控制目标。其中，京津冀地区目标最严，要求到2017年PM2.5浓度下降25%。

环保部污染防治司司长赵华林透露，1.7万亿元将来自国家、地方政府和企业等多方投入。至于各方的投入比例是多少，目前尚不清楚。

产业结构调整被视为治理大气污染的治本之策。周生贤称，大气“国十条”特别针对钢铁、水泥和平板玻璃等提出了具体的淘汰产量目标。行动计划将加快淘汰落后产能，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等21个重点行业有可能提前一年完成“十二五”淘汰任务。

行动计划对大气污染的重要污染因素“煤炭”也进行了总量控制：计划到2017年，煤炭占一次能源的消费比重降为65%，取而代之以清洁能源。

“钢铁等产业结构的调整是一个方面。污染深度治理，煤炭行业的改造和控制，都是行动计划里的具体措施。”王金南称，未来，污染物总量控制、环境质量管理和达标管理等手段将结合运用，以达到改善环境的目标。

大气污染防治既是重大民生问题，也是经济升级的重要抓手。

中国人民大学环境政策研究所所长宋国君告诉《中国新闻周刊》，更为严格的环保政策或将成为撬动钢铁行业化解产能过剩、淘汰落后产能并促进产业升级的利器，苛刻的环保政策并落到实处，将造就健康的优胜劣汰法则。

据王金南介绍，1.7万亿的投入，预计将拉动GDP增长2.5万亿。虽然淘汰产能会对经济起到负面影响，减少GDP1000多亿，但总体来说其将产生正面的效应。

地方政府负总责

为了确保行动计划的落实，周生贤在全国环保厅局长会议上指出，今后几个月环保部将与各省（区、市）政府和中央企业，签订大气污染防治目标责任书，制定考核办法。

之前，中央政府已明确表示，将构建对地方政府的大气环境整治目标责任考核体系，地方政府对当地空气质量负总责。

过去地方政府往往依赖高污染行业来维持经济增长和增加就业。大气“国十条”将规定对未通过环境评估的项目，不得批准开工建设，不得提供土地，不得提供贷款支持，不得供电供水。

中国环境科学院副院长柴发合称，行动计划将把环境质量改善作为一个硬性指标下达到各个地方，要求环境改善的幅度反映公众的期待，也要考虑社会的承受能力。“行动计划中的环境改善指标是一个比较高的指标，但也是一个跳一跳就能够得着的目标。”他说。

据悉，一些省市也已相继出台了各自的目标。北京市副市长张工在7月北京市上半年经济形势分析会上透露，到2017年，PM2.5浓度将控制在60微克/立方米左右，较2012年下降25%以上。

天津市发布《美丽天津建设纲要》，要求到2016年，PM2.5年均值较2012年降低20%，2017年还将再降低5%，届时PM2.5年均浓度将下降25%。

河北省已通过了大气污染防治实施方案，其中，燃煤削减是主要方面之一。此外，也包括了河北省内的大气联防联控内容，共有50条措施。计划到2017年，河北省PM2.5降低的目标不低于30%。

除了把配套政策措施分解到有关部门之外，行动计划还提出区域联防联控的协作机制。

“目前，中国各个省份‘分灶吃饭，各自拥有相对独立的利益和诉求，但空气污染并无边界，需要统筹治理。”中国社科院城市和环境发展研究所研究员牛凤瑞说。

不过，公众环境研究中心主任马军告诉《中国新闻周刊》，区域联防联控在目前实现比较困难，其中污染信息的不流通、不公开是重要桎梏。

柴发合认为，之所以区域联防联控中京津冀的协作是最让人关注的，是因为这一地区集中了中国绝大部分的研发力量和能力。如果能够很好地加以利用，这一地区将成为解决中国环境问题、特别是当前空气污染问题的技术中心。

是行动还是运动？

从中央到地方，此前出台过不少大气污染治理的规划、办法等，然而，此次大气“国十条”重视程度之高、涉及部门之多前所未有。

王金南认为，大气“国十条”将标志着中国大气污染管理模式由总量控制向质量改善、由单一污染物控制向多污染物协同控制、由单一污染源控制向多种污染源综合防控、由属地管理向区域联防联控的全面、战略性转变。

熟悉的人都知道，《大气污染防治行动计划》将是过去一年内中国颁布的第二部污染治理规划。

2012年12月，环保部、发改委和财政部已联合发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，该规划是我国第一个专门针对大气环境的专项规划。

为何在短短一年内，颁布两部大气污染治理规划？宋国军告诉《中国新闻周刊》，大气防治“十二五”规划是2012年底出台的，今年年初出现大范围的雾霾天气是该规划没有预料到的。行动计划与之相比，除指导时间跨度上的区别，大气治理将更加严格，对违规企业惩罚力度会更大，措施和重点也会更突出。

根据大气防治“十二五”规划，到2015年，细颗粒物年均浓度下降5%，京津冀、长三角、珠三角区域将细颗粒物纳入考核指标，细颗粒物年均浓度下降6%。而在行动计划中，该项指标被大幅度提高。

柴发合称，与大气防治“十二五”规划不同的是，行动计划对目前大气污染形势的判断要严峻得多。同时，前者注重的是针对空气污染要做什么，而后者更注重治理大气污染要做到什么。

不过，也有评论认为大气“国十条”虽然力度更大，会加速大气治理进程，但它的出台多少带有些运动式治污色彩，更像是高层重视的产物，而不是科学论证后的方案。

“在不到一年时间内，制定一个科学性更强的规划确实更不容易。”在宋国君看来，大气“国十条”更像是“一个应急方案”。

他对《中国新闻周刊》说：“从更好地改善大气质量的角度来看，我们更需要扎实、科学的政府规划，不仅仅是五年的，也不仅仅是一届政府的，而是切实可行的空气达标的中长期规划。”