“专项报告”折射反贪动向

申欣旺

“过去5年多时间里，将近20万人涉贪腐被查，其中省部级高官多达32人。”10月22日，最高人民检察院检察长曹建明在向全国人大常委会作《最高人民检察院关于反贪污贿赂工作情况的报告》时如是说。

在中国，最高检就反腐工作向全国人大作“专项报告”的情况并不多见。此前一次为1989年10月25日，七届全国人大常委会第十次会议曾听取时任最高检《关于检察机关开展反贪污、贿赂斗争情况的报告》，时间已过去24年。

最高检反贪污贿赂总局（以下简称“反贪总局”）相关负责人告诉《中国新闻周刊》，每年全国两会，最高检向全国人大所作的工作报告中，均会涉及到反贪工作。但此次全国人大常委会专门听取和审议最高检的专项报告，“充分体现了对反贪工作的关心和支持”。

在最高检反贪总局首任局长罗辑看来，“时隔24年再度安排反贪污贿赂工作专项报告，应该和当前反腐败形势有关系。全国人大常委会安排一次专门的反腐败专项工作报告，本身也有宣示意义，表明党和政府反腐败的决心。”

捉“蝇”打“虎”

最高检在22日的“专项报告”中透露，2008年1月至今年8月，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪19.8万余人，其中省部级高官多达32人。

在罗辑看来，相较于1989年第一次反贪污贿赂专项报告， 24年来，反贪污贿赂工作无论是从数量还是特点来看都已经发生巨大的变化。

“随着改革开放的推进，很多资源如矿山、房地产等审批权都在政府手中，许多商人巴结官员，搞不正当竞争，政府审批权不断扩大，为公务人员寻租提供了土壤。”罗辑说。

这种变化首先体现在查办领域。上述反贪总局相关负责人说，过去几年，围绕中央转变经济发展方式等重大部署，最高检组织开展一系列专项查办工作。

最新的“专项报告”显示，在治理商业贿赂专项工作中，围绕土地出让、产权交易、医药购销、政府采购等领域，全国检方共查处涉及国家工作人员的贿赂犯罪案件56963件。而工程建设领域，立案侦查的贪污贿赂犯罪案件也多达26575件。

“专项报告”而称，针对近年来涉农领域贪污贿赂犯罪不断出现。各地检察机关围绕农村基础设施建设、惠农政策补贴、退耕还林等环节，共立案侦查虚报冒领、截留侵吞、中饱私囊的国家工作人员和农村基层组织人员贪污贿赂犯罪案件68152件。

“过去五年反腐工作的另一个特点是‘老虎‘苍蝇一起打”。上述反贪总局相关负责人称，具体做法包括两方面，一方面，坚决查处大案要案。上级检察院带头立案查办社会关注的大案要案，加强对下级检察院办案工作的督促与指导。各级检察机关突出办案重点，集中力量查办发生在领导机关和领导干部中的贪污贿赂犯罪案件。过去五年来，全国共立案侦查县处级以上国家工作人员多达13368人，其中厅局级干部超过1000人。

“另一方面，高度重视查办发生在群众身边的贪污贿赂犯罪案件，重点查办‘三农、教育、就业、医疗、征地拆迁、社会保障、生态环境保护、食品药品安全监管等民生领域的贪污贿赂犯罪案件。5年多来，共立案查办案件7.9万余件。”上述反贪总局相关负责人介绍说。

加强打击行贿成为近年来反贪工作的重要特点。数据对比显示：2008年至2012年，全国检察机关查处的受贿犯罪人数同比上升19.5%；但同一时间查处行贿犯罪人数比前5年上升60.4%。

对行贿行为的打击还延伸到行贿犯罪档案查询制度建设。具体做法是，对行贿犯罪信息进行分类录入、存储和管理，并向社会提供查询服务。对经查询有行贿犯罪记录的单位或个人，由行业主管（监管）部门作出相应处置，如限制或禁止市场准入、降低资质等级等，以预防和减少贿赂犯罪。

亮点还包括近三分之一案件源于群众举报。数据显示，过去五年立案侦查的案件中，群众举报48671件，占32.1%。这意味着，群众举报逐渐对贪污贿赂形成有力的监督。

国家反贪机构：逐渐完善

反贪污贿赂工作加强的背后，是过去30多年来国家反贪污贿赂机构（以下简称“反贪机构”）建设的不断完善。

1988年，全国人大常委会通过《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，首次以立法形式将贪污贿赂规定为犯罪。随后，1989年最高检经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅。

正是在这一年10月25日，时任最高检检察长刘复之向全国人大常委会作《关于检察机关开展反贪污、贿赂斗争情况的报告》。

当时的背景很明显：腐败开始蔓延。

罗辑回忆，“我国腐败的蔓延几乎与改革开放同步。我国开始尝试市场经济时，存在权钱交易，有可钻的空子。比如，一个汽车的指标可以卖两万多元。同样的钢材，政府批的指标或者计划内的价格，与计划外的价格差别很大，存在价格‘双轨现象。”

刘复之作的报告显示，自当年8月15日最高人民法院、最高人民检察院《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》发布后两个月内，全国有18030名犯罪分子到检察机关投案自首。其中县处级干部401人，司局级干部14人。令人吃惊的是，时任铁道部副部长罗云光主动忏悔，被查出收取贿赂价值4000余元。

同一时间，中国首个反贪局在广东省检察院成立。1989年5月，肖扬以代表团副团长的身份随同刘复之检察长出国访问，在访问途中，刘复之向肖扬反复强调，光有制度是不行的，还必须有有效的机构，有一个专门的机构搞反贪污、受贿。建议肖扬在广东先试验一下，成立一个专门反贪腐的机构。

出访回国后，肖扬即召开党组会议，详谈了这一指示，提出建立“有权威、手段齐全、装备精良、反应灵敏的反贪污贿赂机构”，建立“高质量、高效率的侦查队伍”这一初步构想。

罗辑说，“虽然反贪局的成立是从广东开始的，但从一开始就是最高检直接指导，并到香港考察了廉政公署的经验。当时的考虑就是我们国家的反腐机构应当更加高效专业。”

很快，在当年8月18日，共和国第一个反贪局———广东省人民检察院反贪污受贿工作局正式成立。自此，反贪污贿赂工作进入一个新的时期，各地陆续建立起反贪局。

而在中央层面，反腐败工作力度也被提到一个新的高度。罗辑至今还记得，“到上世纪90年代初当时腐败形式逐渐高发，中央领导同志提出‘搞一场不是运动的运动，这项工作由时任监察部长尉健行等四人负责，当时最高检检察长是张思卿是成员之一。”

自1991年4月，罗辑从郑州市检察长任上调到最高检，“五一”之后就开始列席这四人小组召开的会议，并随张思卿到贵州、广西等地调研反腐败工作。

随着陈希同、王宝森案的查处，最高检反贪总局的成立也被提上日程。时任最高检贪污贿赂检察厅厅长的罗辑受命组建这个机构，并参与或带领考察团到韩国、日本等地考察。

最为重要的仍然是借鉴香港廉政公署的经验。罗辑说，“香港之前的腐败非常严重，在廉政公署成立后很短时间内成为世界上最廉洁的地区，这个经验我们非常看重。”

为了体现对反贪工作的重视，张思卿亲自确定反贪总局的牌子比最高检的牌子短五公分。罗辑说，“我当时都没敢考虑这个事，汇报的时候张思卿同志亲自定的。”

不过反贪总局的牌子在高检院大门口并没有挂多久，在反贪总局成立几年之后这块牌子被悄然取下。外界一度多有猜测，罗辑回忆说，原因非常有意思，“当时有旅行社的车总是经过最高检大院门口，导游总是介绍，这是我们国家的反贪总局，最高检也在这里办公，考虑到容易引起误会，最后只好把牌子取消。”

1995年，最高检反贪总局正式成立，并在此后的反贪污贿赂工作中发挥出优势来。“反贪总局成立前后几年，部以上高级干部立案60多起，平均每年达到15起左右。”而当时，反贪总局的编制不过60人。

反贪工作法治化

与反贪总局本身备受关注相似，外界对其工作方式的关注尤甚。最重要的是，这个以法律名义建立的机构，将怎样以法治的形式开展工作？

由于过去长期从事反贪工作，罗辑更注重从机制建设的角度来评价，“以若干年为一个周期推出反贪工作专项报告，有利于总结规律性的东西，对于反腐机制的建设，以及反腐制度、机构建设方面提供启发和思路。”

法治化也表现在更为细致的角度。比如办案质量不断提高，这即意味着反贪部门专业能力的提升，也直接反映其执法规范程度的提升。按照上述反贪总局相关负责人的说法，最明显的表现是，“立案侦查贪污贿赂犯罪案件的起诉率、有罪判决率逐年提高，而撤案率和不起诉率逐步下降。”

法治化水平还包括打击犯罪过程中对刑事诉讼法的严格遵守。今年1月1日正式实施新刑事诉讼法，完善了侦查讯问程序，扩大了辩护律师权利，增加了技术侦查措施、非法证据排除等新内容。

上述反贪总局相关负责人认为，“刑事诉讼法的修改赋予了反贪工作新的法律武器，又给反贪工作带来许多影响和挑战。最高检进一步细化和完善了修改后刑事诉讼法的相关制度机制，具体包括，一是全面推行讯问全程同步录音录像制度；二是完善非法证据排除制度；三是严格规范强制措施等的适用。”

对于反贪法治化更大的期待则是，有人提出，应当以法律授权为基础，整合现有反腐败机构，成立更高效权威的反腐败机构。这正是当年反贪总局筹建之初的设想之一。罗辑不无遗憾地说，“名称上叫做反贪总局，当时实际上是设想提高规格，因为要查处的案件都是副部级以上，规格太低很多工作就不好开展，但这一设想最终并未实现。”

随着国家权力机关对反贪污贿赂工作的重视，有观点认为，可以以此次反贪工作专项报告为基础，进一步提升现有反贪机构查办能力和专业化水平。