“法治”与“人治”的管理模式实现“双百”成效的经验启示——来自贵州贞丰龙场镇信用社经验证据

徐 伟

（中国人民银行黔西南中心支行，贵州 黔西南 562400）

2003年，中央启动农村金融改革，改革的目标是建立可持续发展的农村金融体系，改革期望通过央行转向票据的兑付实现农村信用社成功甩掉大量不良贷款包袱，但经过近10年来的实践证明，农村地区由于经济不发达，农户贷款的逆向选择、农户异质性等特点使得信用社还存在大量的不良贷款，造成多数农村地区农户“贷款难”和农村金融机构“难贷款”的矛盾仍没有从根本上解决，龙场镇信用社很好通过“法治”与“人治”的管理模式实现了商业信用和熟人社会信用之间的有效对接，把熟人信用成功嵌入商业信用市场运作网络中，为实现农村金融有效供给与可持续发展地提供了典型案例。

一、基本情况

龙场镇位于黔西南州贞丰县西南部，全镇14个行政村165个行政组，耕地资源约2.5万亩。截至2012年末，全镇共有12274户农户，4.21万人;自1997年开始，人民银行对农村信用社进行整顿规范和清产核资工作后，在人民银行支农再贷款的大量注入下龙场信用社得到快速发展，存贷款呈现快速增长态势。

图一 龙场信用社存贷款走势图

二、取得成效

评价农村金融绩效必须结合当前农村金融发展的实际，通过机构运行数据和地区市场环境数据的实证分析更能客观地认识农村信用社改革发展绩效，（陈鹏，2009）。截至2012年末，农场信用社农户评级率达100%，贷款覆盖面82.8%，授信总额达28796万元。贷款余额为11549万元，不良贷款为零，当年盈利802万元，人均创利100万元。连续10年共发放5.3万余笔贷款，没有一笔贷款形成不良，且没有一笔贷款不能按季结息，实现贷款到期回收率100%、贷款按季结息率100%的“双百”成效，积累了较好的可持续发展经营经验。

（一）促进农村经济发展成效显著

农场信用社积极支持农村加工、种养殖、运输、消费等合理资金需求，加大“三农”发展的信贷投入，扶持了烤烟、经果林种植、养殖、加工、运输等“一村一品”的非公有制经济发展，村进了当地农村经济的快速发展。截至2012年末，该镇国民生产总值达40000万元，较2001年增收36800万元，增长12倍;财政收入23212万元，较2001年增收20012万元，增长7倍;农民人均收入4850元，较2001年增收3604元，增长3.5倍，增长率位居全县榜首。十年来，龙场信用社累计投放“三农”贷款近10亿元，户均获得约8万元贷款支持，贷款覆盖面提高约6 0%，农民人均纯收入提高约3600元，有力助推了龙场镇“三农”经济的快速发展。

（二）信用环境明显改善，农户“贷款难”问题得以破解

农村金融服务成本较高，一般均采取以高利率来弥补金融服务成本和风险，但农场信用社采取“人治”的管理特殊模式，同时对领导的决策能力提出较高标准和要求，使熟人信用充分发挥优越性，从而化解了农户可能存在的违约风险，推动本地信用环境的改善，有效破解了农户“贷款难”与金融机构“难贷款”的矛盾。一是推动农户贷款覆盖面逐年提高，贷款覆盖面从2002年的38.3%提高到2012年82.8%。二是农户大额联保贷款得以顺利推行实施，为农户大额贷款打开了一条绿色通道，并成为了2004年以来黔西南州率先推出农户联保贷款的乡镇信用社，农户联保贷款的最高授信额度可达10万元，截至2012年末，农场信用社10万元及以上农户联保贷款余额10350万元，有效地满足了精英农户大额资金的需求。

（三）信用社经营持续向好，盈利能力明显增强

图二 龙场信用社年盈利情况走势图 （单位：万元）

金融机构可持续经营是农村金融改革的主要目标之一，农场镇通过自身独有的管理模式很好实现了这一目标。截至2012年末，该社各项存款余额19134万元，较2001年增加18975万元，增长119倍；各项贷款余额11549万元，较2001年增加11390万元，增长45倍；10年来累计实现利润2992万元，全面化解历年亏损36.2万元（剔除票据置换6.3万元）。2012年实现利润802万元，人均利润100万元。

三、“法治”与“人治”管理模式下主要经验做法

（一）“农场模式”下“法治”管理制度

1.农户信用建档制度化、规范化。农场信用社高度重视农户基础信息采集工作，把它看成是维系农村商业信用的重要砝码，扎实开展动农户信用档案建档工作。一是始终注重农户资信调查的真实性，提高建档覆盖率，早在2008年就实现了农户建档面占符合建档条件农户比率的100%。截至2012年末农场镇满足建档农户7757户，信用社调查建档7757户，无一户漏档；二是严格按照评级制度的评级规定，以经济档案为基础，对评定的农户信用等级，经评定小组成员逐一签字认可。三是规范信贷档案管理。对信用农户经济信贷档案，实行一户一档编号，明确专人负责管理；四是张榜公布，提高社会公信力。对信用等级、授信额度进行公示，接受群众监督，提高工作透明度。公示无异议后，签订借款合同，发给记载有信用等级和授信额度的贷款证；五是定期年检，增强对农户的约束力；对信用农户进行动态管理，实行年度审查和三年审查核定信用等级，对符合晋升条件的晋升信用等级，不符合条件的相应降低信用等级或取消信用等级；六是信用社根据对农户的资信评级状况，将信用农户的评定分为四个等级，AAAA（特优）AAA级（优秀）、AA级（较好）A级（一般），信用农户只要凭信用社的信用等级评定随时可以授信额度范围内向信用社贷款，贷款一次授信、循环使用。

2.信贷员管理、考核制度规范化。农场信用社非常重视信贷人员的考核激励与惩罚诫勉，制定了符合当前农村地区熟人社会信用管理与商业运作管理信贷体系有效对接的制度。一是建立健全农户小额信用贷款考核的员工薪酬分配激励机制。将农户调查建档面、信用等级评定面、信用农户资信卡发放面、农户小额信用贷款资金支持率、贷款到期收回率等5项指标进行专项考核，与职工绩效挂钩；二是建立了把农户小额信用贷款指标纳入综合责任目标考核，实行员工考核上岗的竞争机制；将信用社信贷员定期下村走访群众，与村干部、农民之间联系、沟通指标作为绩效考核目标之一，定期收集农户反馈相互帮助、相互信任，相互间配合与协调的发展信息归档公布；三是信贷人员必须对乡村精英农户、一般农户、落后农户的发展现状有效了解，避免农户的异质性给信用社信贷选择上带来逆向选择的风险。同时，利用熟人社会信用机制，通过农户对声誉和非正式执行制度的依赖和追求，逐步形成小范围圈子农户良好的声誉环境。

（二）农场模式下“人治”制度

1.领导负责制的管理框架。一是以行政村为单位成立农户信用等级评定领导小组。信用社负责人任评定领导小组组长，评定结果必须组长签字才能生效。成员由信贷员、驻村干部、村委会主要负责人、村民组长和农户代表组成；二是成立信用村（组）评定领导小组，乡（镇）主要领导任组长、信用社负责人任副组长，主要职责是对信用村（组）申请进行审查，符合条件的向县信用乡镇评定领导小组申报验收；通过分级成立领导组织机构，强化了创建工作的组织领导，形成了政府、信用社、村支“两委”及农户“四位一体”的信用工程创建工作联动机制。

2.领导工作任务覆盖广。乡镇信用社地域范围小，信贷业务量不大决定了信用社领导能大范围的拓宽工作任务范围，农场镇信用社领导一是严格贷款管理，坚持贷款“三查”制度。三查即贷前：向村支两委了解借款人的借款用途、还款资金来源情况、亲朋好友的基本情况、人品和信用情况等；贷中：严格审查每一笔贷款，结合信用评级时的经济调查所掌握的情况，严格把好放贷关。对符合条件的对象，进行诚信教育，耐心向借款人清楚结时间及还款事项。贷后：向村干部通报借款情况，请村干部对借款人的生产经营情况、个人动向情况、资金回笼等情况等进行收集反馈，以便信贷员随时掌握借款人的基本情况和发展情况。同时定期提醒信贷员每笔贷款到期前一周就要清楚了解还贷资金组织情况和能否如期归还等情况，按季结息前半个月，要求信贷员逐村张贴“结息通知单”告知贷款户结息时间，充分给予贷款户支付利息时间和心理上的准备，确保到期结息。

3.帮助困难农户维护声誉。根据县联社出台了对不同信用等级农户贷款实行差别利率的政策，将农户贷款利率在基准利率基础上分别上浮10%、20%、30%、40%、50%五个档次，农户信用等级越高，贷款利率浮动越低，极大调动了农民维护声誉的积极性。在特殊情况下，极个别贷款户贷款到期确实因特殊原因不能还款时，信用社主任带头借钱给农户先归还贷款，主动维护农户信用声誉，促进了信用社与村干部、与农民之间相互帮助、相互信任的感情，使相互间的长期配合与协调发展。

（三）合理借助外力实现经营指标取得突破性进展

借助人民银行支农再贷款和专项票据对付，龙场信用社2004年人民银行专项票据置换不良资产20.6万元，占不良资产的22.4%，2005年置换不良资产22.9万元，占不良资产的24.9%。由于农场镇经济比较发达，农户资金需求量较大，为缓解信用社资金不足问题，2002年至今共向人民银行申请到支农再贷款3200万元，通过对支农再贷款合理申请、有效的使用有效缓解了信用社资金“瓶颈”问题，为农村信用社的发展卸下了历史包袱，使各项经营指标取得突破性进展。

三、经验启示

（一）政府支持是前提

在开展农户调查建档评级工作中，地方政府大力支持，为创建工作营造了良好的外部环境。龙场镇党委、政府把农户建档评级和帮助信用社开展不良贷款清收工作纳入村级综合目标考核，并制定了专门的不良贷款清收考核办法，这种考核激励方式极大地调动了村（组）干部的积极性。同时，信用社加强与村（组）干部的协调和沟通，宣传开展农户小额信用贷款相关政策和要求，分析信贷投入对支持农村经济的重要性，提高了村（组）干部参与开展农户建档评级工作的主动性，为开展农户建档评级工作等奠定了坚实的群众基础。

（二）熟人信用有效与商业信用有效对接是基础

农场信用社充分运用“人治”管理模式引导当地农户非常重视自身信誉，在经济学中信誉的形成类似于“囚徒困境”中的合作结果，如果一次博弈，则博弈者出于自身利益考虑，往往会选择“不合作”迹象互不信任的决策；但如果多次重复博弈，只要信任的未来预期收益大于不信任的当前收益，双方就会采取相互信任的合作态度，形成一种信誉的“纳什均衡”策略组合，一般来说越想发展的农户，越注重自己的信誉，因为信誉投资已成为一种沉淀成本，而信誉几乎超过了资产能带来的收益，所以从放款对象的选择上，信贷的选择都是能与信用社进行重复博弈，导致农户往往倍加珍惜自己的信誉，对信用社的贷款不仅会尽力归还，而且还往往先于别家归还，这就充分调动了农户还款的主动性，长此以往，熟人社会信用就成功与商业信用有效对接，成为了一种常态化现象或发展规律，信用社的经营指标在此环境就得以充分体现了优越性。

（三）管理方式创新是关键

农场信用社创新性的引入了“人治”的管理模式，使在原有“法治”管理模式下有别于其他乡镇信用社融入了“人治”管理模式，不过度地按部就班的追求文件框架制度的执行力，有效避免了法治制度在特殊地区不能灵活发挥其优越性的弊端，将“人治”与“法治”两种管理模式有效的捏合在一起，推动了该社10年来贷款回收率、贷款结息率“双百”的成功经营经验。

（四）建立机制是保障

一是建立健全农户小额信用贷款考核的员工薪酬分配激励机制。将农户调查建档面、信用等级评定面、信用农户发证面、农户小额信用贷款资金支持率、贷款到期收回率等5项指标进行专项考核，与职工绩效挂钩；二是建立了把农户小额信用贷款指标纳入综合责任目标考核，实行员工考核上岗的竞争机制；三是建立健全农户小额信用贷款的外部激励机制，对信用农户、信用村（组）实行差别利率，对农户形成正向激励，推动了该社农户信用评级工作的有序开展。

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