对海岛土地开发与管理的思考

○谭文兵

（中国地质大学土地科学技术学院中国国土资源经济研究院）

海岛是我国国土的重要组成部分，是国家国土中的重要地理单元，也是实现经济、社会可持续发展的宝贵财富之一。

按照中国国家标准《海洋学术语·海洋地质学GB/T18190-2000》，海岛指的是“散布于海洋中面积不小于500平方米的小块陆地”。据统计，截止到2010年底，我国拥有面积在500平方米以上的岛屿6500多个，总面积6600多平方公里，平均每个海岛1平方公里左右。其中有常住居民的海岛460余个，绝大多数是无居民海岛。东海是我国岛屿最多的海域，有着我国第一大群岛舟山群岛，还有洞头群岛和福建沿海岛屿；黄海有长山群岛；渤海有庙岛群岛；南海有广东沿海岛屿及东南西沙群岛等等。

一、海岛土地资源的特点

1、土地面积十分有限，难以连片使用

我国海岛的基本状况是小岛多，大岛少，无居民海岛多，有居民海岛少。无居民海岛一般都为面积在500平方米以上1000平方米以下的小小岛。如浙江舟山的嵊泗列岛，其共有大小海岛404个，但总面积仅86平方千米，平均面积仅0.21平方千米。除非经过漫长的地质过程或海平面有大幅变化，否则海岛面积不会有明显的增减。由于海岛面积小，周围又被海水所包围，因而土地资源更显珍贵。而且海岛分散分布在海域中，其土地很难连片集中使用。

2、位置固定，具有相对封闭性

每个海岛在地球上的经纬度均是固定的，具有不可移动性，因此海岛土地只能就地开发、利用和保护，无法规避洋流等自然要素的影响。由于与大陆或其他海岛相对分离，使得海岛成为一个独立的小单元。与此同时，交通条件的限制使得海岛的对外交流与社会经济活动具有较强的封闭性，对外开放程度偏低。

3、土壤质量差，生态环境脆弱

海岛面积普遍都比较狭小，地域结构简单，淡水资源短缺，土壤贫瘠且有机质含量少，一般的农作物包括树种都难以存活，土地生产潜力和产出效益较差，造成生态系统的生物多样性指数小，稳定性差。而且，海岛与大陆长期分离，是一个独立的生态系统，与外界进行物质和能量交换有限，使得海岛的生态环境脆弱，一旦受到破坏，极难修复。

4、土地资源开发难度大、成本高

由于海岛与大陆分离，土地长期处于未开发或低开发状态，基础设施薄弱，土地开发难度很大，可用资源十分有限，尤其是淡水资源短缺，导致海岛的居住成本、生态绿化保护成本非常高，海岛的产业发展在一定程度上受到限制。同时，海岛交通不便，也给海岛土地资源开发利用造成了一定的难度，与陆地相比海岛开发成本相对较高。

5、土地资源具有独立性和不可替代性

随着全球海洋经济时代的到来，面对全球土地资源短缺、人口膨胀、环境恶化的严峻形势，海岛土地的重要性和不可替代性逐渐显现。如何有效开发利用海岛地区的资源与空间将成为各个国家的战略重点。

二、我国海岛土地开发利用现状与存在的问题

目前，我国建设用地紧张的局势日益凸显，一些地方把目光转向了“海域”。他们以海岛为依托，大规模填海造地，满足建设发展用地的需求。临港工业不断上马，一些海景房也如雨后春笋般地建造起来。以山东省胶州湾为例，2005—2010年间，青岛市各级政府在胶州湾内审批的项目多达20几个，填海面积达16平方公里，原来的一些海上孤岛也因填海成为连陆岛。此外，海岛良好的自然环境、优美的自然风光与远离尘嚣的神秘性对内陆旅游者具有强大的吸引力，海岛休闲度假、观光游览近年来越来越受到旅游者的亲睐，一些地方为吸引游客，利用海岛大肆开发旅游景点，使得海岛资源成为一个新的旅游经济增长点。

应该说，适度开发海岛资源，对于拓展用地空间，缓解陆地资源的紧缺，促进经济发展是具有一定积极意义的。但从近年来的实践来看，各个地方的海岛开发由于长期缺乏科学有效的管理，也逐渐暴露出不少的问题，需要引起足够的重视。

1、认识缺乏，盲目开发现象普遍

长期以来，由于对海岛的重要价值认识不足，导致一拥而上，盲目开发现象突出。沿海地区一般是我国经济相对发达、人口较为密集的区域，长期以来，高资源消耗的增长方式使经济发展受资源和空间的约束越来越明显，为了扩展发展空间，保证资源供给，沿海地区纷纷把海岛开发作为重要的手段，以换取“GDP的增长和人口压力的缓解”。这种盲目的海岛开发，表现在部分地区、单位和个人无视海岛在生态环境、军事、政治等领域的重要价值，单纯以经济利益为目的，进行掠夺式开发，竭泽而渔。

2、开发利用手段落后，综合利用水平不高

地理位置的特殊性决定了海岛是海洋自然灾害的中心和前沿。在风暴潮、台风、海冰等海洋灾害多发的环境条件下，岛上水、电、交通等基础设施的建设和维护都比较困难，成为海岛经济发展的主要瓶颈，也进一步制约了海岛生态资源、渔业资源、旅游资源等各经济要素潜质的充分发挥。缺乏海陆统筹发展的长远规划和高端产业的发展设计，使得海岛综合利用水平不高。

3、生态环境破坏严重

海岛本身就是一个脆弱的生态体系。许多企业管理者看到了海岛的发展潜力，在岛上投资兴办企业，在看到经济利益的同时，却忽视了开发可能会对环境造成破坏。在海岛开发过程中，大量的海堤、海岛建筑物的建设改变了原有的海流体系和水动力条件，造成淤积加剧，污染物不能充分扩散，导致海域生态环境恶化，加大了赤潮发生的强度和频率，破坏了海岸与海底的自然平衡状态，并有可能导致一些红树林、珊瑚礁等珍贵的海岸景观和遗迹遭受毁灭。

4、海岛开发管理法规不完善

法律法规建设在海岛管理工作中具有重要的意义，是保证海岛管理体系形成和完善的条件。建国以来，我国已制定了一系列有关海岛的法规，但尚未形成完整的法规体系，且大多数是单项法规，基本上是陆地法规的延伸。同时很多海岛地区还存在有法不依，执法不严的现象，不利于我国海岛开发管理工作的顺利实施。

三、对海岛土地开发管理的思考

21世纪是海洋世纪，是全世界大规模开发利用海洋资源、扩大海洋产业、发展海洋经济的新时期。海岛作为海洋系统的重要组成部分，拥有丰富的矿产资源、旅游资源、港口资源和生物资源，海岛开发将成为我国未来经济发展的重要支柱。如何按照科学发展观的要求，科学合理开发和利用海岛资源，建设资源节约型和环境友好型海岛，实现海洋经济的健康持续发展，将是未来的一个关键课题。

1、因地制宜，合理确定海岛土地资源开发利用的方向

海岛土地资源可开发潜力较大，可为各行各业提供必要的建设用地。有的岛屿及周围海域蕴藏着非金属和金属矿物，可提供一定的工业原材料；海岛周围的浅海和滩涂是海水养殖的良好区域，海岛还具有天然的港址资源条件；有的海岛有美丽的自然景观，可以发展旅游业。因此，对海岛资源的开发利用价值与前景必须要有一个正确的认识，这样才能利用好宝贵的资源。首先要对海岛资源进行详细的勘察与评估，按照价值最大化原则，科学确定海岛土地开发利用的方向。其次根据海岛周边城市性质和各海岛不同的区位条件、生态环境特点、资源优势等，按照统一规划、统筹兼顾的原则，科学制定海岛保护与开发规划，对海岛的适宜功能进行准确定位，确保海岛资源在正确的轨道上进行开发和利用。

2、完善相关法律法规

目前颁布的《海域使用管理法》、《中华人民共和国海岛保护法》等对海岛开发建设的许可、审批、确权、海域使用范围等都有一些相应规定，但各项规定的内容均不够详细，缺乏可操作细则及配套办法，有必要进一步完善海岛相关法规。一方面，要及时清理和修订与国家法律不一致的地方性法规和地方政府规章，严格实施海岛开发利用许可证制度，对相关海岛开发权限实行公开招标制度，以维护国家法律的权威和严肃性，维护海洋行政管理秩序。另一方面，应结合新的土地管理法，尽快启动完善相应的法律配套制度，特别是完善海岛开发建设用地的分类审批和管理、土地换证、土地出让金标准等制度，加强政策层面的指导，增强海岛在开发建设中的可操作性。

3、建立统一协调的海岛综合管理体制

目前，我国的海域实行中央统一管理和地方分级管理相结合的管理模式，由于海岛具有特殊性、分散性及多功能性等特点，在海岛资源开发过程中，如果不进行前期协调，往往会造成行政管理部门之间存在利益争夺、管辖权交叉管理或管理空缺等问题。因此，必须建立多部门协作、统一协调的综合管理体制。具体到地方层面，应在省级或市级政府的统一领导下，由海洋、国土、港口、旅游、水产、林业、环保等部门密切配合，共同制定合理高效的海岛土地开发和管理计划。可以考虑由地方海洋管理局负责海岛资源开发利用和保护的综合管理与协调工作，其他有关行政管理部门依照相关法律、法规履行自己的职责，做到分工明确，相互协作、密切配合，共同促进海岛开发管理工作的顺利开展。

4、强化海岛土地开发利用的生态保护

海岛是生态环境相对脆弱的地理单元，海岛资源开发带来的生态负面影响不容忽视。因此，有必要建立海岛开发保护规划和严格的环境保护制度。海岛土地开发必须符合环境保护、土地利用、海域使用、水资源和森林保护等法律、法规的规定，海岛的开发、建设不得超出海岛的环境容量。新建、改建、扩建建设项目，必须符合海岛主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。有居民海岛及其周边海域应当划定禁止开发、限制开发区域，并采取措施保护海岛生物栖息地，防止海岛植被退化和生物多样性降低。可以考虑建立“海岛土地开发的环境论证技术评估指标体系”，综合预评估海岛土地开发造成的生态系统的变化、对海洋环境的累积性影响、社会经济因素、生念服务功能损失以及环境容量等，以此作为海岛开发的前期论证。

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