综合客运枢纽框架性行业规范和标准体系研究*

李红昌 匡旭娟

（1北京交通大学经济管理学院 副教授、硕士生导师，北京 100044；2中国民航管理干部学院 副教授，北京 100102）

1 问题的提出

综合交通枢纽联结了铁路、公路、民航、水运、管道、城市轨道交通、城市公共交通等中的若干运输方式，是综合交通网络上形成的重要交通节点，具备货物装卸、旅客乘降及其他集疏手段，是客货流准时、方便、快捷、安全转换中心，具备高效整合交通资源、土地资源、经济资源的区位优势。根据《综合交通网中长期发展规划》的定义，按照综合交通枢纽所处的区位、功能和作用，衔接的交通运输线路的数量，吸引和辐射的服务范围大小，以及承担的客货运量和增长潜力，可分为全国性综合交通枢纽、区域性综合交通枢纽和地区性综合交通枢纽三个层次。[1]按照维基百科的定义，综合交通枢纽既包括火车、捷运、公交、电车、机场、轮渡等运输方式及其移动载运工具构成的硬资源，还包括由不同运输组织模式构成的软资源。例如，1955年，达美航空公司（Delta Airlines）在亚特兰大市首创了轴辐式航空枢纽运作模式。20世纪70年代，联邦快递（FedEx）把轴辐结构应用于隔夜包裹运输服务。[2]

综合客运枢纽是主要布局于城市区域的一种综合交通枢纽类型，由交通设施、交通工具、交通客流三要素构成的客运交通系统，涵盖了铁路、公路、城市轨道交通、民航、常规公交、小汽车、出租车、自行车、步行等运输方式，服务于不同运输方式或同一运输方式之间客流衔接和转换的城市空间综合体。按照服务区域的差异，综合客运枢纽既可划分为全国性、区域性和地方性枢纽，也可划分为对外型、对内型、混合型枢纽。

我国非常重视综合客运枢纽规划设计，《城市道路交通规划设计规范》、《综合交通网中长期发展规划》、《“十二五”综合交通运输体系规划》、《促进综合交通枢纽发展的指导意见》等均有相应的规定，如表1所示。

我国综合客运枢纽规划设计以及投资、建设和运营中，仍然存在法律法规、规划体制、投融资体制、规范标准等方面的问题。例如，我国还没有法律层级的上位规划法，缺乏综合性的规划组织、规划参与主体、规划程序，规划设计及其落实缺乏公共参与度，缺乏投融资体制保障和民间资本力量的介入，也缺乏评判综合客运枢纽的规范标准体系。其中，规范标准体系反映了法律法规、规划体制、投融资体制等综合性问题，它既是一个重要的行业规范问题，也是一个定性定量的标准设计问题，对我国综合客运枢纽行业规范和标准体系进行深入研究，具有十分重要的理论和实践意义。

表1 综合客运枢纽规划设计相关政策文件

2 综合客运枢纽圈层形态与其规范标准体系

综合客运枢纽形态决定了客运枢纽整合资源的广深和深度，从而对规范标准体系提出功能定位上的内在要求。规范标准体系是制度安排层面的集中反映，相应的法律法规、规划体制、投融资体制、评判客运枢纽综合化水平的指标体系，都会形成对客运枢纽综合化的推动或抑制机制。

2.1 综合客运枢纽圈层形态

综合客运枢纽形态是指客运枢纽在时间、空间、物性三个方面，通过交通资源和非交通资源的优化配置，实现交通节点层面上交通方式和线路的连接，实现交通网络层面上的网线化、一体化和无缝化，实现引导客流合理流动并改善客运结构，实现客运枢纽与周边经济资源的耦合，打造综合客运枢纽综合体或综合客运枢纽城市（Comprehensive Passenger Hub City），改善综合客运枢纽经济区位条件，引导旅客出行行为和城市形态演变。

由于综合客运枢纽具有显著的外部性，能够有效带动土地联合开发和城市发展，东京、香港、多伦多、蒙特利尔等城市都按照交通导向开发模式（Transit Oriented Development），把综合客运枢纽与城市功能整合在一起，并以交通导向规划（Transit Oriented Planning）方式加以实现，有机带动城市综合客运枢纽圈层结构的形成和发展。根据Schutz（1998）、Pol（2002）年提出的“三个圈层”发展结构模型，可将综合客运枢纽周边划分为三个圈层，即核心层、影响层和辐射层，如图1所示。

图1 综合客运枢纽“三个圈层”发展结构模型

从图1可以看出，第一个圈层是核心层（Primary Development Zone），服务半径 800 m，布局交通功能以及上盖物业和地下空间，实现核心区的高密度发展；第二个圈层是影响区（Secondary Development Zone），服务半径 1 500 m，扩散影响区布局居住和公共服务用地混合功能；第三个圈层是辐射区（Tertiary Development Zone），服务半径大于1 500 m，布局对外服务功能以及主体功能配套的功能区。我国目前所进行的高铁地区的综合规划与设计，在很大程度上借鉴了这一理论范式。实际上，航空综合客运枢纽的发展历程，也大体经历了类似的发展阶段。按照John D.Kasarda和Greg Lindsay提出的空港城理论[3]，机场发展可划分为4个阶段，分别是航站阶段、空港阶段、航空走廊阶段和空港城阶段。也就是说，机场实现了从航站到航空综合客运枢纽为中心的城市功能布局和发展过程。

随着与城市功能联系的日益紧密，综合客运枢纽在承担基本交通功能的同时，还逐步承担起了引导城市发展功能，势必会对原有的规划规范标准体系提出挑战，内在要求实现从单一运输方式向综合运输方式的转变，从交通功能向城市功能的转变，从被动适应向主动引导的转变，从而对传统综合客运枢纽的法律法规、规划体制、投融资体制以及规范标准形成根本性影响。

2.2 综合客运枢纽规范标准

从根本上说，综合客运枢纽规范标准，本质上由综合客运枢纽承担的功能定位决定。综合客运枢纽承担起来的塑造城市客运枢纽城市功能的经济基础，客观上要求相应的规划设计体制与之相适应，并通过行业规范和规划设计标准体系加以技术化的实现。从这个意义上来讲，综合客运枢纽规范标准体系，不是一系列预测方法、评判方法或指标体系所能涵盖的。确切地说，综合客运枢纽规范标准体系是综合交通发展到高级阶段后，政府为克服市场失灵，通过法律法规、规划体制、投融资体制特别是私人融资启动（PFI）计划等多种方式的协调管理，实现公民自治和公共利益，提高交通资源配置效率及社会福利水平的定性和定量的规范性文件反映，如表2所示。

表2 综合交通不同发展阶段规划[4]

随着现代综合客运枢纽的发展，其规范标准在强调交通功能的同时，日益需要突出一体化的功能定位，重视运输方式之间、城际交通与城市交通之间、交通运输与土地利用之间、交通运输与能源环境甚至文化空间的综合水平。从理论上来看，要保障综合客运枢纽的功能定位，就需要在自然资源与生态环境、经济与政治体制环境、经济结构与区域、城市空间结构环境下[5]，以综合客运枢纽规范与标准为核心，从多个层次入手，构建出保障综合客运枢纽功能实现的规范标准体系，如图2所示。

图2 综合客运枢纽规范与标准体系示意图

从综合客运枢纽规范标准的层次性分析入手，可梳理出综合客运枢纽的功能定位，以及由此派生出来的有关规范标准的重要元素，从而为具体规范和标准的制订奠定框架性基础条件。

3 境内外综合客运枢纽规范与标准体系分析

综合客运枢纽的规范标准体系有广义和狭义之分。狭义的规范标准体系是指编制设计城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、控制性详细规划、修建性详细规划等技术性文件的统称；广义的规范标准体系是指为实现综合客运枢纽的功能定位，推动各种交通方式、土地利用、资源环境、经济社会的一体化规划与实施，综合制度和技术因素而形成的指导性文件的统称。由于掌握资料素材的限制，这一部分重点对境内外的美国、法国、日本、台湾、香港等进行简要的分析。需要指出的是，美国、法国、日本、香港等的经验，主要是从规划体制方面来保障综合客运枢纽规范标准制订的科学性，而英国GMMMS综合交通网评价指标体系则更具有规范与标准体系的倾向。

与境外先进经验相比而言，我国城市综合客运枢纽在体现综合化水平的法律法规、规划体制（包括规划组织、规划主体、规划对象、规划程序等）、投融资体制、规范标准等方面，都存在着差距或问题，如表3所示。

表3 我国城市综合客运枢纽规范标准存在问题对比表

1）美国经验：大都市规划组织（MPO）。第二次世界大战后，美国实施了由联邦资金主导的全国高速公路发展规划，在规划落实过程中，遇到了高速公路建设与沿途大都市关系处置问题。1962年，《联邦资助公路法》首次以法律形式对交通规划的程序和组织安排提出要求，该法要求开展大都市区交通规划，秉承综合性（Comprehensive）、合作性（Cooperative）和连续性（Continuing）的 3C原则，克服过去各种交通方式单独规划弊端，体现交通规划与土地利用、经济发展及环境保护一体化的精神，构建各政府机构的合作协调机制。这样，在众建设项目推动、联邦财政支持以及很多现实因素共同作用下，各类大都市区域规划组织纷纷建立起来了。1975年，联邦公路局和都市公共交通局共同制订颁布了《联合公路/公交规划条例》，要求MPO组织制订长期的大都市交通规划 （Metropolitan Transportation Planning）、中期的大都市交通改进计划（Metropolitan Transportation Improvement Program）和年度的统一规划执行方案 （Unified Planning Work Program）。1991年，《地面多式运输效率法》开始强调综合性一体化交通。在这种情况下，MPO组织把基层政府、规划部门、交通部门、环保部门和交通运营公团等整合起来了，从而在综合客运枢纽规划设计过程中，更好地实现了一体化规划理念，避免了交通规划和交通管理、城市规划、土地管理等之间的割裂问题，从短中长期方面保障综合客运枢纽规划的3C特性。

2）英国经验：GOMMMS综合交通网评价指标体系。早在1960年，英国就开始对干线公路的建设项目进行成本效益分析 （Cost Benefit Analysis，CBA）。1998年，英国颁布了《新交通项目评价指南（NATA），逐渐形成了一体化、安全、经济、环境、连通性5个重要的基准。2000年，英国开始实施《综合交通规划评价指南》（Guidance on the Methodology for Multi-modal Studies，GOMMMS）， 强调多种交通方式的统一协调发展、各种交通方式的一体化、促进公共交通利用等理念的落实。英国GOMMMS中规定：重视环境评价；重视交通系统对土地利用、经济协调性；重视交通运输方式间的衔接；重视综合交通枢纽的评价，特别是对综合客运枢纽的换乘效率以及服务质量提出了要求。英国GOMMMS关于交通规划的综合评价如表4所示。

表4 GOMMMS关于交通规划的规范标准表

从英国经验可以看出，在综合客运枢纽规划设计时，相关规范标准既有一般的环保性、安全性、经济性，也有特殊性的连接性和整合性要求，突出强调了规范标准的系统性和整体性特征。

3）法国经验：交通税收补贴综合交通发展。1982年，《法国国内交通基本法》（Basic Law for French Domestic Transportation）通过。在该法律框架下，城市交通管理委员会（AOTU）设立，管理城市交通特别是城市机动性规划问题。AOTU的主要收入来源是交通税（VT），占其总收入来源的约50%，对于具有显著公益性的城市综合客运枢纽也有相应的补贴机制，并对综合客运枢纽的一体化规划及功能定位有话语权。

4）日本经验：民间资本参与综合交通规划设计和建设经营过程。1999年，日本颁布《藉由民间资金活用以促进整备公共建设法》（简称为PFI法），次年颁布其基本方针，目的是通过保障民间资本参与公共建设的合法权益，实现利用民间资金、经营能力、技术性能力来促进公共建设，并对社会资本进行有效整备，确保为国民提供物美价廉的服务，从而推动国民经济全面健康发展的目标。在综合客运枢纽方面，日本最突出的经验是，在相关的容积率等要求下，授与民间资本交通枢纽和土地联合开发权力，民间力量也可以自己编制规划，经过特定程序被认可后具备法律效力。在综合交通项目评价过程中，采取资金价值模型（Value for Money，VFM）来评价其经济性后果。

5）香港经验：规划条例、规划标准和准则保障规划编制和执行的效率性。香港地区的经验是，《城市规划条例》是规划编制的程序法，详细规定了整个编制过程的工作，包括委员会人员构成、职能、经费来源，规划内容、规划程序的具体操作流程等。根据《城市规划条例》，城市规划委员会（由规划、环境和地政司担任主席）由政府和非政府人员组成，主要工作是制定法定图则，以及审核规划许可申请。城市规划委员会审核由规划署编制的法定图则，并接受或不接受各利益主体的反对意见。此时的城市规划已经不再是单纯的政府行为，更多地体现为一项社会活动。经过政府最终通过的城市规划，其实施可以通过各类不同部门或私人机构制订或监管的各种计划进行。同时，《香港规划标准与准则》明确了城市规划技术标准，列有政府根据什么标准准则拟定各类土地用途和设施的比例、位置和地盘规定，适用于规划研究、拟备或修改规划图则及发展管制，也为制定公私营发展计划的规划大纲提供指导。1986年的《香港规划标准与准则》对居住密度、工业、商业设施、社区设施、休憩设施、公用事业设施、运输、环境等进行了规范，香港完善的行政机构及组织，把规划制订、执行及监测工作整合起来，取得了很好效果。香港城市轨道交通综合客运枢纽成功发展的背后，就是香港有一整套完善的法规体系、社会参与机制以及发挥民间力量的投融资机制。有学者认为，日本和香港综合客运枢纽开发的成功经验，表面上是规划体制和规范标准体系的结果，更深层次是香港成熟的法治制度和公众参与机制的结果。香港城市轨道交通客运枢纽开发商经过测算，得出多少土地才能实现财务上的平衡，并把土地需求量在提交的规划文本中加以体现，城市规划委员会及特区行政会议通过后，就会以法定图则及其注释体现出来，成为计划及管制发展、卖地、预留及批发政府土地等事宜的指引。此后，《建筑物条例》、《建筑物（设计）规例》、《空气污染管制条例》等对综合客运枢纽均会有相应管制，主要通过批地条约、发展密度分区制及密度管制和设立特别发展管制区加以实施。

4 我国综合客运枢纽规范标准体系框架性构想

我国综合客运枢纽规范标准体系需要从行政规章型向法律规范型转变，从政府行为型向公众参与型转变，从财政投入型向市场运营型转变，从精英主导型向公共治理型转变，从技术手册型向制度安排型转变，从原则规定型向具体操作型转变，以不断改善综合客运枢纽规划、设计、建设和运营的效果。

4.1 我国综合客运枢纽规范标准技术手册特征显著

早在1995年的我国 《城市道路交通规划设计规范（GB 50220—95）》文件中，就提出了城市道路交通规划应以市区内的交通规划为主，处理好市际交通与市内交通的衔接、市域范围内的城镇与中心城市的交通联系；城市道路交通规划必须以城市总体规划为基础，满足土地使用对规划的需求，发挥城市道路交通对土地开发强度的促进和制约作用；确定城市道路交通综合网络布局、城市对外交通和市内的客货运设施的选址和用地规模；确定城市公共交通系统、各种交通的衔接方式、大型公共换乘枢纽和公共交通场站设施的分布和用地范围[6]。2013年，中国国际工程咨询公司对《城市客运交通枢纽设计规范》进行了初步探索，对城市客运交通枢纽分类分级、功能定位、基本要求、交通预测等进行了初步分析。在长达20年的时间内，我国相关政府机构、科研单位、业界人士对综合客运交通枢纽合理规划的重要性、必要性、迫切性等有了基本共识。

我国目前强制性的或非强制性的关于某种运输方式、综合交通或综合客运枢纽规范标准，体现出较强的技术手册特征，对综合交通及综合客运枢纽规划涉及的客流预测及分配模型（如四阶段法）、多种运输方式的接驳、线位和站位选择、车站规模、客站输送能力、换乘时间、容积率、辅助商业，甚至噪音水平等都有了约定俗成的或具有指导性的规章制度。但是，对于综合客运枢纽规划如何形成、执行和监督的制度安排考虑不足，从而影响了综合客运枢纽规划形成和实施的效率性。以上海虹桥机场为例，在综合客运枢纽规划和建设理念指导下，上海市政府通过了《上海市综合客运枢纽布局规划》。2007年，中国民用航空局和上海市政府批准了虹桥国际机场总体规划，使虹桥机场综合客运枢纽在航站楼、高速铁路、地铁、公交、私人交通等方面的衔接性得到较好体现，但仍然不能很好地与土地综合开发整合起来，没有民间力量参与规划设计、投资建设和运营的机制，也没有接受不同利益相关者质询和听证的制度。

4.2 我国综合客运枢纽规范标准需要考虑十大元素

从境外关于综合交通及综合客运枢纽的规范标准来看，像《香港规划标准与准则》一样，大多是定性和定量相结合的，甚至定性起到了根本性的判定指标作用。英国城市规划学者L.Keeble早在20世纪50年代就将城市规划标准作为制订规划图则时所使用的工具。美国学者F.S.Chapin,E.J.Kaiser在《城市土地利用规划》（Urban Land Use Planning）一书中，正式确认了城市规划标准是评估土地需求的重要工具。[7]因此，我国综合客运枢纽规范标准应当是定性和定量相结合的，是技术型、政策型和制度型的综合体。

这样，综合客运枢纽规范标准就会涉及到制订时需要考量的若干基准元素，分别是经济元素、社会元素、环保元素、法规元素、体制元素、程序元素、城市元素、技术元素、需求元素、安全元素。我们可以把这10大基准元素划分为环境层、制度层和技术层三个层次，环境层是影响综合客运枢纽规范标准的经济、社会、环保元素，制度层是保障规范标准得以合理制订和实践的法规、体制、程序元素，而技术层则是综合客运枢纽体现出的技术标准性特征的城市元素、技术元素、需求元素、安全元素，如表5所示。

表5 我国综合客运枢纽规范标准涉及的10大基准元素

4.3 我国高铁综合客运枢纽规范标准体系初具雏形

从我国铁路综合客运交通枢纽发展的现状来看，以高铁客运站为例，经过10余年的快速发展，我国已经在铁路客站综合体的规范标准上取得了长足进展。例如，郑健总结了我国客站建设的价值取向、设计理念、设计理论等，认为我国初步形成了以“规划与总体布局、功能布局与流线组织、空间形态与文化表现、运营管理策略、综合评价标准”等为主要内容的现代化铁路客站设计新理论，在规划布局、功能流线、建筑造型等方面取得了长足进展。我国铁路综合客运枢纽规划建设标准高，涉及范围广，制约因素多，大型客站与城市规划、市政设施等关系紧密、相互影响，在前期工作和工程实施过程中接口多，协调工作量大。今后需要在设计、建设管理、投资控制等方面进一步进行优化[8]。

沈中伟、周鑫在《城市中心区的铁路客站综合体：提升价值》一文中，认为铁路客站综合体是城市中心区铁路客站长久发展的必然选择，它既集中了多种交通方式于一体，又复合了以商业为主的多项服务功能，综合体现了客站的城市、社会、经济以及环境价值。[9]盛晖、李传成在《绿色铁路旅客站建筑设计探讨》一文中，从绿色车站站区绿色规划策略、绿色车站建筑设计策略、室内环境、可再生能源利用等方面简要探讨了绿色铁路旅客站规划与建筑设计的基本设计要点，提出在已有《绿色建筑评价标准》（2006）基础上制定专项针对铁路旅客站特点的“绿色铁路旅客站评价标准”，完善铁路旅客站规划与建筑设计。[10]赵奕等在《北京丰台站客运枢纽区域交通改善策略研究》一文中，立足于北京丰台站交通现状分析与评价，针对现状问题和路网约束条件，进行了交通策略设计，提出了交通改善方案和措施，建议“有条件高架来，高架回交通组织方案”，双向高架连接枢纽落客平台与快速环路；增设下匝道利用地面道路疏散返回车流；南广场增设地面专用支路，方便车辆进出南广场，如图3所示。[11]

图3 丰台客运枢纽交通组织推荐方案

应该说，随着《高速铁路设计规划》、《铁路车站及枢纽设计规划》、《铁路旅客车站建设设计规范》等的不断建立健全，特别是规划设计实践形成了的交通功能以及交通功能与其他资源整合理论，使得我国综合客运枢纽规范标准日益完善，对指导我国综合客运枢纽规划设计和建设运营起了重要作用。

4.4 我国综合客运枢纽规范标准体系基本框架设计

结合我国综合客运枢纽规范标准需求考虑的10大基准元素，可以得到相应的框架性构想，如表6所示。

表6 我国综合客运枢纽规模标准体系的框架性构想

续表

随着我国客运枢纽综合化水平的不断提高，一方面，对原来的专业性规范标准提出了一些新的要求；另一方面，又会由于综合化而产生专业性规范标准解决不了的新问题。这就有必要研究制订我国综合客运枢纽行业规范和标准体系，从环境层、制度层和技术层面，共同推进我国综合客运枢纽规划设计和建设运营水平。

5 结论

随着城镇化、工业化和运输化向高级阶段的发展，综合客运枢纽在经济社会中的地位和作用越来越重要。能否实现内外部交通方式的一体化衔接和“零距离”换乘，能否实现交通功能与城市功能的高水平耦合，能否实现综合客运枢纽潜在经济社会价值，日益成为衡量一个城市、地区或国家文明程度的基本标志。在 《“十二五”综合交通运输体系规划》、《中长期综合交通运输体系规划》以及国家发改委印发 《促进综合交通枢纽发展的指导意见》的指导下，需要遵循综合客站枢纽的经济技术特征，构建综合客运枢纽规范标准体系。综合客运枢纽规范标准体系既是一个技术性问题，更是一个政策性和制度性问题。美国、英国、法国、日本、中国台湾和香港的经验表明，完善的行政机构和规划组织，规划制订、执行及监测的公众参与，全面的标准指标体系，是不断提升、持续改进综合客运枢纽功能的重要手段。我国综合客运枢纽要根据10大基准元素的要求，从60个评价指标进行行业规范标准体系的建立健全工作。

从应用价值和指导价值来看，我国综合客运枢纽行业规范和标准体系，不是简单设置指标体系层面的事情，而是在国家相关法规、规划、政策、文件等指导下的兼具制度性和技术性文件的编制过程。因此，实践操作者需要把握国家关于综合交通及客运枢纽的政策变化方向，在充分尊重综合客运枢纽发展规律及境外经验的基础上，考虑经济元素、社会元素、环保元素、法规元素、体制元素、程序元素、城市元素、技术元素、需求元素、安全元素及相关细化指标的要求，科学选址，充分体现集散交通协调性、规模适应性、结构设计合理性、运作效率性、软资源协调度一体化等特点，按照一体化、协调化、无缝化、效率化、人性化等要求，进行现代综合客运枢纽行业规范和标准体系设计，推进综合客运枢纽建设和运营又好又快发展。

[1]国家发展和改革委员会.综合交通网中长期发展规划[Z].2007.11:14-15

[2]http://en.wikipedia.org/wiki/Transport_hub.2013.7

[3]John D.Kasarda，Greg Lindsay.Aerotropolis:the way we will live next[M].Farrar,Straus and Giroux,2011

[4]王庆云.交通运输发展理论与实践[M].北京：中国科学技术出版社,2006:609-610

[5]荣朝和.综合交通运输的体制与研究方法[M].北京：经济科学出版社,2010:151-152

[6]国家技术监督局，中华人民共和国建设部.城市道路交通规划设计规范（GB 50220—95）[Z].1995

[7]F.S.Chapin，E.J.Kaiser.Urban Land Use Planning(3rd ed.)[M].U-niversity of Illinois Press,1965

[8]郑健.总结提升 持续改进 进一步推动中国铁路客站的创新与发展[J].铁道经济研究,2009(6):1-5

[9]沈中伟，周鑫.城市中心区的铁路客站综合体：提升价值[J].铁道经济研究,2009(6):22-25

[10]盛晖，李传成.绿色铁路旅客站建筑设计探讨[J].铁道经济研究,2010(1):24-30

[11]赵奕，周雪梅，杨晓光，王斯硕.北京丰台站客运枢纽区域交通改善策略研究[J].铁道经济研究,2011(3):14-18