高校政府采购内部监督机制存在的问题及对策

2013-05-03刘玉晗

实验技术与管理 2013年3期

高虹，刘玉晗，陆萍

（北京师范大学财经处，北京 100875）

近年来，国家对高等教育投入逐渐增加，我国高等教育实现跨越式发展，高校已成为潜力巨大的消费市场［1－4］。根据政府采购法以及教育部等部门相关文件要求，政府采购被引入高校采购实践中。政府采购在高校加强支出管理、降低采购成本、促进廉政建设等方面发挥了重要的作用［5－6］。实践说明，如果没有完善的监督机制，政府采购行为在运行过程中易发生偏差。相对于法律法规等外部监督机制，高校政府采购内部监督机制是确保政府采购工作规范运行最直接、最基本的保障［7－9］。因此，如何完善高校政府采购的内部监督机制，提高资金使用效益，保障高校的政府采购行为是“阳光下的交易”，已成为高校政府采购工作亟待完善的重要课题。本文在分析当前高校政府采购内部监督工作中存在的问题的基础上，提出完善高校政府采购监督机制的几点策略［10－12］。

1 高校政府采购内部监督存在的问题

1.1 内部监督制度不完善

政府采购是一项实践性很强的工作，明确制度依据是政府采购及监督工作顺利开展的必要保障。《政府采购法》属于基本法，有些内容只是原则上作出规定，距离完善的法规制度体系还有一定差距。高校内部政府采购制度的不完善，主要反映在以下几方面。

（1）高校内部政府采购目录及范围。高校采购对象有其特殊性。以设备采购为例，除了采购一些功能比较固定或者标准化的通用设备，还需采购不同学科、不同专业所需的设备。不同类型、品种的设备需要的采购模式不同。目前高校政府采购基本上采用集中采购与分散采购相结合的采购模式，但很少有高校明确规定哪些项目必须由政府机构集中招标采购，哪些可由学校自行采购。

（2）政府采购预算计划制度。制定《政府采购法》的目的之一就是要提高政府采购资金的使用效益。由于高校资金来源多，不能准确估计资金到位时间，为政府采购预算及计划编制带来了很大困难，使得政府采购监督在预算计划监督方面缺乏适当依据。

（3）学校内部采购管理制度及相关程序不完善或可操作性不强。例如，很多高校缺乏政府采购相关工作细则，没有明确规定以非公开招标方式采购物资必须经过市场调查、专家论证和相关部门审批等程序，因而无从规范监督政府采购方式是否运用得合法合理，难以避免以“时间紧迫”等借口人为改变政府采购方式、进行违规操作。

（4）学校内部集中采购机构的工作制度不健全，主要表现在集中采购活动的决策和执行程序还不明确，相互监督、相互制约机制不健全，更不利于审计、纪检等内部监督部门对采购部门的日常工作程序监督，有可能滋生“集中性”腐败。

1.2 高校政府采购组织体系不科学

部分高校仍然存在组织体系不科学、不完善的问题，例如未能贯彻政府采购要求的“采”“管”分离原则。

政府采购一般有3个当事主体：管理监督者、执行者和使用者。有些高校的采购管理监督与执行没有完全分离。这些高校或按项目分类，将集中采购分别归口基建、房产、设备、后勤等相关职能部门管理和实施，或专门成立采购中心集中归口管理和实施，实际是同一个采购部门对所采购的项目既管理、又执行。管理与采购不分，容易造成确定采购方式的随意性，很难保证其监督工作的客观、公正性。另外，某些高校采购人员和采购部门还同时兼管签订合同、验收、付款，使得内部监督机制缺失。

1.3 对政府采购监督不全面、监督力度不够

政府采购过程包括编制采购预算计划、论证立项、选择采购方式、采购信息披露、供应商资格审查、签订采购合同、履行采购合同、验收、结算和效益评估等主要环节。政府采购的监督应该是对全过程的监督，要从编制采购计划环节就开始实施监督。在采购过程中，要保证有相应的监督力量参与采购活动全过程。

目前高校政府采购计划的编制和审批程序缺乏足够的监督，政府采购计划的编制和执行存在着随意性，缺乏应有的约束力，缺乏对招标准备阶段的公正性监督（例如对标书编制的科学规范性监督、对招标信息公开规范性监督、对抽取评标专家程序的监督）和对投标人资质的审查监督。一些高校的纪检监察部门对招标采购活动的监督只限于评标过程，而对于开标之前的工作和评标结果的处理都不知情。另外，由于有些高校纪检监察部门不参与采购方式的审批，非招标采购活动（尤其是“跟标”、竞争性谈判）经常成为监督的“盲区”。

从政府采购参与主体看，高校内部有采购计划编制和审查部门、采购项目论证立项部门、项目使用单位、集中采购机构、评标专家、签订合同的部门、验收部门、付款部门等，任何一个参与招标主体的行为不规范，都有可能导致一项采购活动失败。例如，如果项目论证立项部门在论证不充分的基础上立项，虽然从形式上符合规定，可以进行采购，但是无论后续采购执行程序多么科学规范，此项采购依然存在先天性不足，有可能导致采购的物资不能达到要求或者重复购置等问题。

1.4 由于信息来源缺乏或滞后，难以有效监督

目前，高校的政府采购机构尚未与监督管理机构建立规范、顺畅的沟通方式和制度，引起执行与监督脱节，导致监督机构介入的滞后，不能及时、全方位、全过程地监督政府采购过程。例如，当监督部门介入一项招标活动时，该项招标活动已经开始，甚至已经完成若干个程序。此时介入监督往往流于形式，或只能进行事后监督。

另外，很多高校不太重视对政府采购活动有关信息或政府采购法规、制度、流程的及时公开披露，致使采购工作透明度不高，采购活动缺乏广大教职员工的监督。

1.5 高校政府采购监督方法不足

政府采购监督工作一般主要由学校政府采购管理机构、财务、审计、纪检、资产管理等部门负责，主要监督方法是针对采购项目，进行评标监督、参与验收监督、对招投标档案文件的事后抽查等，缺乏系统性的监督机制，监督的方法不够科学、全面。

2 制定完善、可操作性强的高校政府采购制度

高校应该结合本校实际，以《政府采购法》、政府采购目录等法律法规及相关部门的规定为基础，制定本校政府采购工作的规章制度。

（1）政府采购预算制度。对政府采购预算的监督是政府采购监督管理的首要环节，通过预算监督可增强政府采购计划的可操作性。完善的预算制度应包括明确预算编制主体和预算内容、预算编制审批程序、预算调整程序等。

（2）政府采购项目调研论证及计划制度。首先应提交关于采购项目的调研报告，内容应包括：购置理由（包含现有物资储备使用的现状）、物资型号及功能分析、预期效益、运行条件、运行成本、目前在哪些地方有同类设备及使用效率如何等。论证专家应对调研报告进行审核、质疑和论证，并提出论证意见。调研报告和论证结论应作为制定采购计划的基础。经科学论证的项目采购计划应当包括项目使用人、采购预算、采购方式、质量验收、监督程序等内容。采购项目一旦通过审批就要严格执行，如需变更，必须履行相关变更手续并经有关部门批准。这一制度的施行，将大大减少采购的盲目性，增加购置的科学性，避免浪费资金。

（3）关于学校政府采购范围、采购组织形式、适用范围的规定。对学校执行政府采购的范围进行界定；对集中采购和分散采购的采购范围进行界定；对学校集中采购部门及其职责范围进行界定。

（4）规范的采购流程和详细的工作制度。对各种采购方式都有标准、完整的业务流程，例如规定选择非公开招标方式采购必须经过的相关程序（如市场调查、专家论证和相关部门审批等）；规定公开招标的步骤和程序；确定评标专家的选取办法、评标规则和评标方法、招投标档案管理办法；确定招标管理人员和操作人员在招标过程中的职责及工作相互衔接和配合的方法；规定合同签订、项目验收、付款、审查监督办法。应健全高校内部集中采购机构的工作制度，完善集中采购活动的决策和执行程序，形成相互监督、相互制约的机制。

（5）建立投诉、举报、处罚制度。有效的供应商投诉制度及对违规违法行为的举报、处罚制度，也是高校政府采购监督管理的内容之一。高校内部要设立多层次投诉、举报渠道并保证渠道畅通，便于政府采购当事人进行投诉，有利于内部监督管理部门及全校师生对政府采购的监督管理。高校应根据政府采购法规、文件来制定内部政府采购处罚制度。对于违反纪律者，应视情节的严重程度给予通报批评或处分；对已构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。任何单位和个人都有权对政府采购中的违纪违法行为进行举报。

3 健全高校内部政府采购管理监督组织体系

根据政府采购的采管分离原则，成立学校政府采购领导小组，统一领导政府采购管理工作，通过制定政策制度、工作流程，并根据反馈信息，对集中采购部门或专项招投标工作组进行管理监督。在学校政府采购领导小组统一领导下，集中采购机构可以是一个全面实施所有政府采购项目的内部集中采购中心，也可以是几个实施不同类政府采购项目的内部职能部门（根据职能部门业务特点划分）（见图1）。

对于招投标采购的项目，可以由内部集中采购中心或归口职能部门牵头，组建由多部门共同参与的招标工作小组。招标工作小组应包括学校各有关部门的成员，纪检、审计、资产管理、财务等部门必须参与其中，形成这些部门和全校教职员工共同参与的政府采购监督组织体系。不同部门根据自身业务范围及在采购活动中的权责，有重点地进行监督。例如，审计部门重点审查采购部门的工作流程，审核采购的数量和成本价格及采购过程中发生的一切财务事项，并对供应商的履约情况进行监督；财务部门根据采购预算或通过实地参与招投标、付款程序等进行监督；纪委则通过参与招投标、跟踪调查、根据举报信息等对采购过程中出现的违规违纪问题进行监督查处；资产管理部门实际参与招投标监督、对项目验收进行监督。

图1 高校内部政府采购管理监督组织体系

4 对高校政府采购进行全程监督

高校政府采购主要包括申请、采购、验收、付款4个环节，涉及项目使用、采购、验收和财务等各个部门。监督的主要着眼点是：各部门是否各尽其责、采购是否经授权批准、采购方式选择是否合理、采购过程是否合法合规、是否符合学校验收规定、付款是否有适当的被授权人批准等。对这些环节，必须在事前、事中、事后分别采取有针对性的监督措施。

4.1 事前监督

事前监督可防止所购物资、设备无法满足需求或者重复采购而造成浪费。事前监督主要涉及2个内容：一是采购项目是否有购置计划以及资金是否到位，可防止采购不按计划或者无充足经费采购；二是采购立项是否符合规定，主要监督项目的必要性和可行性论证。应审查采购申请报告内容是否详尽，采购需求是否明确，从满足科研、教学需要角度提出要求。

4.2 事中监督

事中监督是对采购方式和供货商的选择、采购决策、招标等进行全面监督。主要监督内容包括是否执行了《政府采购法》及相关文件规定；选择的采购方式是否得当；对达到法规或学校采购制度规定金额以上的项目是否采用了招标采购；招标采购是否按照规定进行。事中监督要把握好5个关键点。

（1）招标文件审查。招标文件不得含有倾向性技术要求或者排斥潜在投标人的其他内容。

（2）投标单位资质审查。审查投标单位的营业执照、资质证书、质量保证体系文件及经营业绩。

（3）评标专家选取是否合规。评标专家应具备资质且不能与投标单位有利害关系或其他可能影响评标公正性的关系。

（4）评标办法的制定。任何评标标准和方法都有一定的局限性，人的主观因素往往发挥着一定作用，因此很容易引起歧义，这就要求监督部门充分听取各相关部门意见，认真审查评标标准和评标方法，根据不同物资、设备的性质，选用科学的评标标准。

（5）开标过程的监督。在开标过程中，监督部门要严格执行公开、公平、公正原则，监督开标评标工作，现场监督开标过程，确保开标过程客观、公正、透明、高效；综合评标时，各方代表不应带有任何倾向性。

4.3 事后监督

事后监督主要包括合同、验收、付款审查、履约情况的跟踪。

对合同的监督主要是合同主体资格是否合法；合同标物的数量、单价、型号是否和中标内容一致；合同的内容是否具体完整；合同双方的违约责任是否明确。监督的具体方法是将合同的各项条款与招标文件、评标办法及评标结果（会议纪要）进行核对。验收环节的监督主要是现场观察，以确认是否有相对独立的验收部门或验收小组对货物进行清点验收。对付款环节的监督主要是审查授权控制情况，可审查会计记录和凭证，即审查付款凭单是否经过被授权人批准。

对高校政府采购参与主体采取适当的监督措施，例如根据已经建立的采购制度和采购流程，对校内各学院、各个部门定期或不定期地进行工作检查，发现问题及时处理，重视加强对校内采购部门工作人员的思想教育。

学校还要对政府采购预算和计划的落实情况监督。对于已列入预算和计划的项目但没有实施采购的，要查清原因，供下年度政府采购预算参考。

5 强化政府采购信息沟通及披露

为保证高校政府采购监督部门能够对采购活动进行及时、有效的监督，必须强化学校政府采购各职能部门与监督部门的信息沟通。

（1）建立政府采购定期报告制度。高校的政府采购部门要定期向学校政府采购领导小组及审计、纪检部门报告已完成的采购情况（包括计划完成情况、采购方式、组织形式、节约资金情况）及待实施的采购项目情况（例如准备招投标的项目）。学校政府采购领导小组及有关部门可以根据掌握的情况，选择一些重点项目进行事后监督检查，或者对待采购项目实施事前监督、对实施中的采购项目进行事中监督。

（2）加快政府采购信息化建设。学校在局域网上逐步实现政府采购的信息查询、统计、交易等功能，即电子化的政府采购。各种方式的政府采购可以全部或部分通过电子系统进行操作，保证政府采购活动公开统一、安全通畅、高效便捷。网上竞价和电子反向拍卖适用于询价采购方式。

（3）高校政府采购主管部门应定期将有关政府采购的法规制度、采购的项目、程序、要求、过程和结果等信息向全校师生公开，提高政府采购的透明度。

6 创新高校内部政府采购监督方法

为加强对高校政府采购的监督，有必要创新高校内部的政府采购监督方法，具体可以包括专项检查、日常监督和全员监督。

（1）专项检查。由纪检、财务、审计、资产等部门组成联合检查组，对政府集中采购部门、采购项目的使用单位进行政府采购制度执行情况的专项检查。专项检查可以是针对某个资金项目政府采购情况的检查（如“985工程”、“211工程”、“修购”等专项资金），也可以是对某个项目使用单位某段时期政府采购情况的检查。这种专项检查可以为某专项资金使用效益评价提供支持，或对经济责任制审计评价、绩效评价提供支持。

（2）日常监督。将执行政府采购制度的情况列入审计和纪检部门的年度及日常工作中，建立有效、多渠道的日常监督机制。这种日常监督对于控制学校内部集中采购机构及参与政府采购人员的工作效果和效率是非常必要的。日常监督结果应形成较固定格式的监督报告，向政府采购领导小组汇报并在全校公布。

（3）全员监督。可在学校内部聘请各学科有技术资格及具有丰富经验的教职员工作为高校内部政府采购监察员，并给予适当的特岗津贴。监察员有对学校内部任一政府采购部门进行突击性检查的权利，也有参与监督任一采购活动的权利。政府采购监察员可以直接向学校政府采购领导小组汇报工作情况。对于做出较大贡献的监察员，应给予表彰和奖励。

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