建立全国统一学籍信息平台

郭宇宽 王增伟

20世纪90年代以来，随着中国城市化进程的加快，农村大量富余劳动力涌入城市，而中国义务教育资源配置机制并未随之做出及时、有效的变化，因此大量流动儿童的教育问题日益凸显出来，具体表现在“打工子弟”与“留守儿童”两个方面。

许多研究都将这两方面分开来谈，其实这两个问题是一枚硬币的两面。据我们2008-2010年对北京和上海打工子弟1000名10岁左右打工子弟的跟踪调查，发现每年在“留守”与“流动”之间变化的孩子大约在30%左右，今天留守的儿童，明天就成为流动了。因此，本文统一使用“流动儿童”的概念，在具体论证上则更多采取“打工子弟”的视角，因为打工子弟所处的特殊环境更能凸显出城市化进程中的城乡矛盾。

“两为主”政策背后的财政难题

为解决流动儿童接受义务教育的难题，国务院于2001年出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”（简称“两为主”政策）。“两为主”政策规定了解决流动儿童教育问题的责任主体——流入地政府。由于人口流动的最大动力来自于经济因素，因此中国东部经济发达地区的发达市县实际上成为了主要的流动儿童教育责任主体。

“两为主”政策貌似打破了户籍制度对城乡儿童公平接受义务教育的阻隔——既然所有适龄儿童都能就读公办中小学了，岂不是真正实现教育公平了吗？但现实结果是，北上广等大城市的打工子弟教育状况并没有得到根本改善，媒体接连报道的打工子弟学校被关停事件直接反映了“两为主”政策在执行中的尴尬：现有公办中小学无力全部吸纳不断涌入的流动儿童，同时民办学校甚至是未取得合法执照的“打工子弟学校”远远不能达到义务教育学校“标准化建设”的要求。根据我们在山东、江苏、上海、广东等发达地区调研的结果，各地对于贯彻落实“两为主”政策要求不可谓不努力，但仍然无法突破现行财政管理体制的固化难题。

课题组在江苏省调研发现，江苏省对流动儿童教育问题做了一些非常积极的工作，包括从2005年开始每年安排1500万元专项经费用于省内流动儿童教育工作，并于2011年将补助经费增加到3000万。然而这些补助资金对于日益增长的流动儿童数量来说仍然是杯水车薪。随着非本地户籍生源的快速增长，江苏省许多发达地区的流动儿童数量已经接近甚至超过当地学生数，这些地方为保障流动儿童接受义务教育提供办学条件和师资条件所需要的经费压力越来越大。实行全面免费义务教育以后，地方财政承担了这些孩子全部的学习费用，而且还在逐年增长，所以许多地区现有办学规模已经无法保证当地适龄儿童和流动儿童同时按照“就近入学”的原则接受义务教育的需要，一些大班额现象非常严重，一些地区特别是城市公办学校班额较大，有的学校班额达到60多人，生师比严重超标，所以只能安排流动儿童到指定相对较远的公办学校就读。甚至一些干部私下里向课题组诉苦，一些“灾情”严重地区因为经费不足，不得已便向流动儿童收取借读费，这是与中央政策相违背的，但不收借读费财政确实无力提供额外的支持，这让许多地区进退维谷。

以江苏省昆山市为例。由于昆山市财政收入能力较强，所以昆山市尽量将大部分流动儿童吸纳到公办学校中，对于无力吸纳的，再分配到民办学校中。表1列出了非昆山籍儿童在公办、民办中小学分布情况。

可以看出，尽管昆山市是全国百强县首位，而且地方教育财政支出比例超过20%，但仍然无力将所有流动儿童都吸纳到公办学校，还有接近四成流动儿童被迫到民办学校就读。整个苏州市有241所民办学校，其中合法的只有74所，其余都是非法办学。苏州市的财政收入位列全国前列，尚且要依靠民办学校甚至非法学校来吸纳流动儿童，可以想见其它地方情况可能更差。

目前昆山市9所民办学校都是合法办学，而且市政府正在努力也将它们转化为公立学校，但面临的一个最大障碍就是钱从哪里出。昆山市本级财政已经承担了大部分义务教育财政支出，包括事业费支出和基建投资支出。如果再转化剩余的民办学校，一定会面临生均公用经费、教师绩效工资大幅上涨的压力。由于江苏属于东部发达省，所以中央财政基本不向江苏进行转移；昆山又是江苏的经济发达市，所以省级财政基本也不向昆山转移，只是每年象征性地拨付一些奖励经费。因此，昆山市一方面将三分之一的税收上缴了上级财政，另一方面又承担了包括苏北、安徽、河南等省内外流入的流动儿童的义务教育财政支出，财权与事权严重不匹配。

上海与昆山市的情况类似。现在上海市义务教育阶段适龄儿童一共36万人，其中流动儿童占所有儿童的比例为40%，小学一二年级更是超过50%。按照上海市2万元/人/年的财政补贴标准，仅人头支出每年就有七十几个亿。如果要将所有儿童都纳入公办学校，那新建学校的费用、教师编制增长带来的教师绩效工资压力更是不可想象，因此上海市本级财政不具备将所有儿童纳入公办学校的条件，只能以民办学校乃至“打工子弟学校”作为补充。因此流入地政府除了上级的压力以外，主要靠觉悟，缺乏解决流动人口子女义务教育的制度性支撑。

关键在于提高“瞄准效率”

那么如何从财政角度为解决流动儿童教育问题建立制度性安排呢？现有的研究表明有两种可以并行的路径：一是增量改革，即将以流入地财政为主的财政负担模式转变为中央、省、市县三级财政共同负担的模式；二是存量改革，即提高现有教育财政的“瞄准效率”。

增量改革毫无疑问是教育财政体制改革的大方向，但在另一方面，中央负担的教育经费却在很多地方被浪费。前任北京市教委主任刘利民曾表示，“近年来北京市和区县财政每年用于流动儿童的教育经费超过10亿元。”这个数据遭到了很多方面的质疑，大多数打工子弟并没有感觉到享受了这么多的福利。但是，如果我们按照北京市2010年生均预算内公用经费支出小学5836.99元、初中8247.66元的标准，按照“公摊”的算法，将生均公用支出经费乘以在北京市公立学校就读的打工子弟人数，得出北京市每年用于流动儿童教育经费超出10亿元并不奇怪。但问题在于即使没有一个打工子弟进入北京市公立学校，北京的教育经费也很难省下十几亿来。原因在于北京目前并没有专门为打工子弟兴办学校，主要是以一些每班生额不足二三十人的公立学校为主招收打工子弟， 只要增加每个学生几百元的生均公用经费即可。如果不是由打工子弟来使用，大多数这些生源不足的北京市公立学校依然需要运转维持，实际资源使用效率较为低下。

不仅北京面临教育资源使用效率低下的问题，中西部许多贫困地区一方面是教育经费不足，一方面也存在教育财政浪费的问题。2011年有媒体披露了湖南永州教师吃空饷的情况：“教师在编不在职，拿着财政薪水，却在从事第二职业；校长放任教师停薪留职，隐瞒不报，截留教师工资作学校收入，或中饱私囊；教育局默许学校行为，或参与联合吃财政空饷。”仅宁远一县，就有上百教师吃空饷。网上有很多批评，但在笔者看来，这是目前教育拨款体制下几乎无法避免的，在教育经费在基层的使用是几乎一笔糊涂帐的情况下，基层有“吃空饷”的倾向，是真实的人性的反应。而永州的教师吃空饷问题，在全国范围内这只是揭开了冰山一角。

问题在于，这些教师即使不在职，学校依旧可以正常运作，同理即使这些教师真的在职，可想而知也是无所事事。而永州及宁远县因为毗邻广东省又是湖南重要的劳务输出基地。 可想而知很多永州的孩子在外地做打工子弟，享受不到公共教育资源的补贴，而在家乡，很多教育资源却被浪费，人浮于事的一些人在“吃空饷”、“吃空额”，这绝对是教育事业的异化。这也凸显出本课题的核心问题，即如何协调一方面流动人口的孩子“没学上”，一方面北京或者永州各地都存在不同程度的教育资源低效配置乃至“吃空饷”，也就是如何尽可能使公共的教育经费能够跟着孩子走，而不是跟着校长走或者跟着教育局走。

同样的道理，教育经费若要用在“刀刃上”，最理想的方法也是采取“教育券”的方式，根据适龄儿童家庭资产、收入、人数等信息将所有儿童根据不同标准进行划分，生均公用经费所有儿童共享，贫困补助只有达到贫困标准的儿童才有权享受。但中国在现阶段很难实现这种理想状态，原因在于我们现有的身份管理系统对此缺乏技术支持，甚至准确统计适龄儿童年龄、地理位置等信息都有困难。在调研中我们发现，许多流动儿童密集地区都有这样的抱怨：“有的学生在校才读了两个月，连招呼都不打（学籍未注销）就不见了，学校派人多番打听后才知道，原来学生已经随父母到另一个城市去了”。还有些进城务工的父母为不满国家法定上学年龄的孩子谎报年龄，将应接受幼儿教育的孩子提前送到小学里，把小学当成了托儿所。上述种种乱象之所以能发生，关键在于中国缺乏像成人身份证系统一样面向义务教育阶段人群的身份管理系统。

全国统一学籍信息平台是改革的软性基础

对于义务教育阶段的儿童，中国现在缺乏一套行之有效的身份管理系统，具体表现在教育财政体制上，即为现行义务教育财政缺乏足够清晰透明的拨付依据。

对于义务教育阶段人群，学籍毫无疑问是身份证外最重要的身份标识，因此学籍信息系统也应该成为义务教育服务基础设施中的重要组成部分。教育部其实已经意识到了学籍管理的重要性。2007年9月，教育部办公厅发布《中小学学生学籍信息化管理基本信息规范》，对中小学学生学籍管理所需的数据内容及其技术属性作出了规定，定义了中小学学生学籍管理中涉及入学、转学、借读、休学、复学、升级、毕业、综合素质评价、学业考试、奖励、处分等管理工作所需的基本信息。在这一文件的指导下，各省、自治区、直辖市都开始逐步建立本区域内的学籍信息系统。在我们调研的省市，包括江苏、上海、山东、广东，全都建立了省（市）本级的学籍的学籍信息系统。

这些省级的学籍信息系统都能做到“全省（市）联网，一人一号”，即在本省（市）内每个学龄阶段的孩子只能获得唯一一个学籍号，学生信息可以通过网络集中处理，转学、休学、复学、退学、升级、跳级、留级等学籍变动均需经批准后，在学籍系统中进行。这样一方面能避免一些“名校”突破招生限额多招收优质生源，另一方面也能对省内义务教育阶段的流动儿童的信息有一个持续的跟踪统计，避免前面讲的“学生突然失踪”和“不足龄学生”等现象的出现。

但是这些省级的学籍管理系统有一个缺陷，就是像早时候修铁路一样，这些系统也是各修一截，并不能做到“车同轨”。一旦孩子发生跨省的流动，学籍就无法追踪，所谓学籍和户籍脱离就没有意义了。也可以这么说，假如一个苏北的农村孩子，从乡村进入城市就读，教育经费可以做到跟着他走，户籍地所在学校也不能“吃空饷”。而假如他流入到上海去，一是江苏省的教育经费他就不可能享受到，二是他户籍所在地的校长就可以上下串通，依旧虚报其学籍，靠这个信息系统就不能发现了。

许多学者都在呼吁建立“教育券”制度，但在实际上，中央财政负担的生均公用经费实际上就是一种“教育券”，因为它的作用对象就是学龄儿童本身，也就是说一个安徽孩子到江苏读书，他仍然能享受中央财政拨付的生均公用经费。但是这个教育券制度还不完善，因为缺乏对流动儿童的准确统计导致它的瞄准效率过低。考虑到未来的增量改革，中央财政负担比例的增大，这种拨付误差造成的资源浪费将更加严重。因此，如果我们要推进教育财政体制改革，要建立跟随实际的儿童流动，不是户籍为拨款单位，那么建立全国统一的学籍信息系统是当务之急。借助于这一平台，政府将能大幅度降低“该给的没给”和“不该给的给了”这两类错误，从而大大提高教育服务的“瞄准效率”，并达到节约公共资金的目的。

推进教育人事体制改革

前面提到了广东对学籍平台的利用走在了全国前列，不仅在技术上能准确统计学龄儿童的规模、地理分布等信息，而且改变了地方教育财政预算的测算模式。然而在更大范围的、跨地区的教育财政体制改革上，广东省也还处于艰难推进的阶段。比如一个粤西或粤北贫困县市的孩子跟随打工的父母到了东莞市上学，虽然在技术上这个孩子是可以被准确追踪的，但用在他身上的教育经费却也难以实现完全转移到东莞来。对此东莞市也在一直向广东省反映，并获得了一定的回应，具体表现为每年广东会根据东莞接受流动儿童的数量，以专项转移支付的形式向东莞转移一部分资金。

在中国现行财政体制“分蛋糕”的逻辑下，这其实也是教育券逻辑的实现，只是还比较粗糙。 前面我们提到了湖南永州教师吃空饷事件，除了凸显出教育财政体制的固化，也凸显出了教育人事体制的固化，而且这两个方面关联性很强。现行的教师编制是按照“生师比”进行合编的，即一定数量的学生编配一定数量的老师，城乡有差别。但随着城市化进程的加快和流动人口规模的剧增，导致教育人事体制出现了多个方面的扭曲：

一是像湖南永州一些劳务输出地依托户籍伪造学生数量从而人为地隐性“超编”，骗取教育经费，不再详述。

二是许多人口流入地区缺编严重，教师数量严重不足。如果再加上现行城市规划“摊大饼”、“盖高楼”的倾向，往往导致大班额现象的出现。我们在郑州、西安等地调研时发现，中西部省份的省会城市往往是本省务工人员的集中流入地，许多中小学班级出现七十人、八十人乃至超过一百人的“超级班”，甚至有老师因为班级太大讲课时不得不使用麦克风。可以想象这种情况下教师肯定疲于上课，放到每个孩子身上的经历也不会太大，教育质量肯定不敢恭维。

更严重的是，由于教师数量实在难以应对大量涌入的流动儿童，郑州、西安的一些学校不得不聘用“合同教师”，这些教师只能每月获得固定工资，但没有事业编制，也不能享受编制所附带的各种福利。因此“同工不同酬”的现象很突出。河南洛阳市一位校长向我们抱怨：许多具有丰富教学经验的“合同教师”往往通不过人事局的教师编制考试，而人事局选拔出来的教师往往不能适应日常教学工作，教学水平很低。这位校长只是点到为止，但他的潜台词其实是在说教师编制的配额包括教师的审核、录用权都掌握在人事部门的手里，这里面充满了很大的权力寻租空间。

第三，流出地学校“结构性超编”、“超编缺人”。既然编制是按照生师比进行配置的，怎么会“超编缺人”呢？原因在于许多劳务输出地的偏远山区人口的大量流出，导致这些地方的村小或教学点学生数量极少，一个老师、五六个学生的学校很常见。按生师比计算已经达到了5：1、6：1，是远远超编了，但一个老师又无法完成不同学科、不同年级的所有教学任务，所以叫“超编缺人”。前段时间全国范围内被紧急叫停的“撤点并校”其实就是在这种情况下的不得已的选择，体现的是我们在追求效率和公平的过程中所不得不遭遇的矛盾。一个可能的解决方案是发展、完善“寄宿制学校”，但还有待仔细验证。

以上三个突出矛盾，已经严重挑战了现行的教育人事体制，改革在所难免，但问题是改革背后牵涉的还是一本财政账，即不该花的钱坚决不花，该花的钱尽量花得有效率。而在这背后，仍然脱离不了对学生规模、地理信息的准确统计与预估。

建立统一的学籍平台

就在我们调研期间，高兴地得知教育部也在着手进行前期调研，意图着手推进全国统一学籍信息平台的建立，这无疑是一个很好的信号。表2是各地学籍平台建立及使用情况：

因此从技术上看，建设全国性学籍信息平台并无难度；从成本——效益分析的角度看，建设此平台也绝对是有效率的；而且学籍平台能明显提高财政的工作效率，因此各地财政部门对此也都举双手赞成。

但是，我们在调研中发现最大挑战其实并不是学籍平台建立本身，而是平台建成后政策上的配套问题。比如在某些省份，学籍信息系统功能很完善，但只是用于教学管理，并没有成为教育经费的拨付依据，即教育部门根据学生规模向财政部门申请财政拨款的时候，对学生规模的统计还是通过“学校→学区→教育局”这种传统的层层上报的模式进行的。这一点令人很费解，既然学籍系统可以做到“全省联网、一人一号”，那么财政部门直接从学籍系统调取数据就行了，为什么还要依靠传统的人工操作的方式进行呢？

这里面的猫腻不明讲也很容易明白，凡是人工操作就有了徇私舞弊的空间。在这方面广东省走在了全国的前列。我们在东莞市调研期间发现，东莞市在做教育财政预算时对学生规模及分布的统计是不需要经过学校校长、教育局长的，只需要直接从中小学学籍管理系统中就可以提取出关于学生数量和分布的信息，然后根据这些信息进行预算测算。这就从技术上消灭了学校、教育局在学生数量上做文章从而骗取教育经费的空间。因此，学籍信息化平台的建立不是目的，如何能让其在提高财政“瞄准效率”的改革中真正发挥作用才是最需要考虑的问题。

全国中等职业学校学生管理信息系统（简称中职学籍系统）的经验可以为中小学学籍信息平台的建立提供许多借鉴。有些问题既然能发生在中职学籍系统中，就也有可能发生在中小学学籍系统中，因此我们在推进中小学学籍管理系统的建立过程中可以参考这些前车之鉴，从一开始就将这些漏洞堵死，少走一些弯路。

总之，以学籍信息化平台取代人工操作在政策的执行上一定会受到某些部门利益的挑战，但只要中央足够坚决，部门利益集团就会意识到这一开放的过程是不可逆的。而且根据各省中小学学籍信息平台及中职学籍信息平台的经验，新的平台在建设过程中一定可以发挥后发优势，成为提高流动儿童教育福利的重要工具。

（作者分别为中国经济体制改革研究会公共政策研究中心副主任；助理研究员）