需要重点关注和深入研究的十个问题

李伟

1.2013年宏观经济走势和政策选择 2.世界经济调整及对我国的影响

3.改革的顶层设计和地方探索 4.提高城镇化的质量和效益

5.化解产能过剩与提高创新能力 6.农业经营体制创新

7.转变政府职能、加强公共服务与社会管理 8.消费需求结构变化与消费新增长点

9.地方金融发展及风险防范 10.环境污染的趋势和应对措施

2013年是具有特殊意义的一年，既是贯彻落实十八大精神的开局之年，也是政府大换届的一年。尤其是，今年国际经济形势依然错综复杂，充满不确定性；国内经济发展仍然面临不少风险和挑战，经济下行、产能过剩、企业经营困难、金融领域存在潜在风险、社会管理亟待创新等问题交织交错，加快转变经济发展方式刻不容缓。这对我们做好决策咨询研究工作提出了更高要求。我就以下十个方面问题谈一些初步看法。

关于2013年宏观经济走势和政策选择

2012年，我国GDP增长7.8%，比上年回落1.5个百分点，略高于年初确定的7.5%预期目标；CPI上涨2.6%，物价涨幅稳步回落。经济社会发展中呈现出稳中有进的良好态势。在世界经济增长持续低迷、主要经济体总需求疲软、贸易投资保护主义明显抬头的背景下，我们加强和改善宏观调控，推进经济结构调整、调控房地产市场、化解投融资平台风险，主要宏观经济指标基本达到预期目标，成绩来之不易。

如何判断2013年的经济增长趋势？总体上看，我国经济发展的内外部环境依然错综复杂、充满变数。世界经济处在金融危机后的深度转型调整期，真正走出危机仍需时日。我国经济处在增长阶段转换的关键时期，中长期潜在增长率趋于下降。去年第四季度GDP增长率比三季度回升0.5个百分点，有人就此乐观地认为经济增长将重回“9”时代。我们认为，经济实际增长要与潜在增长能力的可能性相协调，预计2013年我国经济增长与上年基本持平，或略有回升。而稳增长、控通胀、防风险、调结构四个方面则是有机的统一，不可偏废。

第一，从短期看，总需求增长将基本稳定，但回升动力不足，经济运行的不确定性和脆弱性超过以往。在出口方面，发达经济体结构改革不到位，需求增长乏力。美欧日实施紧财政、宽货币的政策组合，短期有一定积极作用，但对资本流动和物价上涨都将产生影响。综合考虑，预计2013年我国出口增长将高于去年。在消费方面，当前就业总体稳定，城乡居民收入连续两年超过GDP增长，医疗、社保、收入分配等关键环节改革积极推进，有利于提高居民消费能力，稳定消费预期。预计2013年消费实际增长14%左右。在投资方面，制造业投资面临出口不振、利润偏低和产能过剩等不利因素；基建投资受到地方财政收入下滑，融资平台风险约束增强的影响，扩张能力有限；房地产销售近期有所回暖，房地产投资增长可能小幅回升，但是，房地产市场调控政策将会继续坚持。考虑到产业结构转型升级和民间资本投资的政策放宽，预计2013年投资增长达到20%左右。

第二，从中长期看，到2020年全面建成小康社会，我国能否保持年均7%以上的增长速度？一方面，我国经济的潜在增长率趋于下降，近年来经济运行也呈现出相应的特点。比如：东部发达地区增速回落至平均水平之下，劳动力成本大幅上涨，地方投融资平台、房地产市场风险明显增加等。这些新特点预示着本轮经济调整不同于以往的短周期调整。另一方面，这些年我国经济发展的支撑能力显著增强。中西部地区工业化、城镇化还有较大空间；铁路、公路、电力等基础性行业还有可观的增长潜力；我国在市场规模、产业配套、基础设施和人力资本等方面，与其他发展中国家相比具有明显优势。因此，我国有条件在7-8%的新增长平台上保持较长时间，这个预期增速也能够为党的十八大确定的目标任务提供经济保障。

第三，从政策选择看，中央经济工作会议继续把“稳中求进”作为2013年经济工作的总基调，把提高经济增长质量和效益作为中心，既不追求过高的增长速度，也不抑制合理的经济增长。当前.我国经济正处在从接近10%的高速增长阶段向7-8%的中速增长阶段转换的关键时期。增长阶段转换，表面上是增长速度的调整，实质上则是经济结构、增长动力和发展方式的转变，是原有增长动力和竞争优势不断削弱、新增长动力和新竞争优势逐渐形成的过程，也是打破原有平衡和预期，重新建立新平衡的过程。因此，在宏观经济政策选择上，要防止经济增速出现大的起落，尤其是避免快速下滑。要注重短期与中长期政策的有效衔接，继续深化体制改革，推动发展方式转变，实现增长阶段的平稳转换。2013年，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，充分发挥逆周期调节和推动结构调整的作用。

关于世界经济调整及对我国的影响

随着中国日益融入世界经济，国际环境对我国经济发展的影响越来越大。去年，受世界经济增长低迷、主要经济体总需求疲软影响，我国出口增长速度从上年的20.3%下降到7.9%。我们认为：

第一，今年国际经济形势仍然充满不确定性，不容乐观。美国经济受财政自动减支等因素的影响，国际货币基金组织预测其增长速度将从上年的2.3%回落至2%；欧债危机仍然影响欧元区经济增长，欧元区经济可能仍将处于零增长甚至小幅负增长；日本采取强力刺激政策，有利于日本经济短期内实现小幅增长，但政策目标能否实现，仍存不确定性；新兴经济体增长速度将有所反弹。

第二，今后一个时期，世界经济整体仍将处于大调整、大转型之中，经济增长仍将处于低迷状态。全球增长格局将进一步发生变化，新兴经济体成为推动世界经济增长的新引擎。

我们除了关注各国短期政策及其影响外，还应该深入研究主要国家的长期战略调整和世界经济发展的新趋势、新问题。要研究美国等发达国家“再制造业化”战略的实施效果以及对世界经济格局的影响；关注未来新技术革命的突破口，尤其是美国能源独立战略对世界能源供求格局和地缘政治的影响；研究宽松货币政策导致的全球性流动性过剩对国际金融市场、汇率的影响，是否会进一步推高初级产品的价格并加剧输入型通货膨胀压力。此外，还要注意到，在多边贸易谈判陷入停滞的形势下，各国都将重点转向区域贸易安排：美国主导跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判并致力制定新的规则；美欧将启动自由贸易区谈判；东亚地区的区域全面经济伙伴（RCEP）、中日韩自由贸易区也纷纷启动谈判。未来世界贸易将呈现什么格局？值得我们高度关注。

第三，国际环境的深刻变化，对我国带来的机遇与挑战前所未有。十八大报告指出，在新的形势下，我国发展仍处于可以大有可为的重要战略机遇期，要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化。我们要深入理解、准确把握好这个重大判断，对一些重大问题要提早谋划、深入研究，比如，要研究如何抓住和用好重要战略机遇期，我国对外开放战略、国内体制与政策需要作什么重大调整；在比较优势发生深刻变化的条件下，如何创造参与国际竞争的新优势；在我国企业大规模对外投资的新形势下，如何做到既能“走出去”又能“扎下来”，培养一大批世界级的跨国公司；要想避免被区域一体化浪潮边缘化，必须深入研究如何推进我国的自由贸易区战略，真正实施互利共赢可持续的经贸合作战略，培养一批“铁杆”友邻；在复杂多变的国际环境下，如何确保我国的金融安全、资源安全和外汇储备安全，等等。

关于改革的顶层设计和地方探索

十八大报告明确提出，要以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。这对政策咨询研究工作提出了新的紧迫要求。到目前为止，改革进行了30多年，在很多领域已经进入“深水区”，改革的分歧和难度都明显加大。我们要充分总结国内外改革的经验教训，汇聚各方力量，提出下一步兼顾短期和长期、兼顾各方面利益关系的系统改革方案。新一轮改革方案的设计和完善，离不开地方的探索。特别是对我们这样一个人口大国进行改革，地方的探索不仅很有必要，也有很大空间。只有把地方探索的经验不断总结完善，使之成为具有普遍意义的方针或政策，改革才能顺利进行下去。

这两年，国研中心围绕改革的总体思路、重点领域和关键环节等做了不少研究，取得了一些有价值的成果。我们感到，目前许多改革问题都被提出来了，改革的方向大体上也是清楚的，但很多问题还需要深入、系统地进行研究。

第一，关于理顺政府与市场的关系。这关键在于推进政府职能转变。这些年来，我国政府职能有了很大的转变，但在很多方面，转型依然没有到位，特别是公共产品和服务提供不足、社会管理比较薄弱，权力部门化、利益化的问题仍然突出。转变政府职能不是把政府最小化，更不是减少政府在经济社会发展中的作用，而是要使政府的主要精力进一步向经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四项基本职能集中。我们要深入研究，如何使政府与市场的边界更加清晰，政府作用的领域更加细化，政府调控的行为更加有效。

第二，关于中央与地方的权责关系。目前，中央与地方的责权划分不尽合理，地方承担的责任与其财力不尽匹配，权力运作不透明不规范、监督不力的问题比较突出。这在一定程度上是导致政令不通、底线竞争、产能过剩等问题的体制性根源。要进一步研究如何更加清晰地界定中央与地方的权责划分，优化中央与地方的财政分配关系；如何推动权力透明、规范运行，建立权力制约和问责机制。

第三，关于深化土地制度改革。现行土地制度是造成经济粗放式发展的重要原因，也是城市化过程中诸多社会矛盾产生的重要体制性根源。在这方面需要研究的问题很多，比如：如何真正实现两种所有制土地的权利平等；如何实现土地增值收益的公平分配与合理分享；如何在严格土地用途管制和满足城镇化正常用地需求之间取得平衡，等等。

第四，关于健全公共服务制度。近年来，我国新型公共服务制度建设取得了明显进展，但公共服务投入还显得不足，城乡之间、区域之间、社会群体之间差距较大的问题依然突出。我们需要研究：如何有序推进户籍制度改革，实现基本公共服务覆盖面扩大与城镇化健康发展的统一；如何正确把握满足人民需求与国家财力增长的关系，建立可持续的公共服务体系。

关于提高城镇化的质量和效益

2012年，我国城镇化率达到52.6%，与高收入国家平均水平相比，还有20多个百分点的差距。从未来发展趋势看，发展潜力不可小视，还有很大提升空间。但是，当前我国城镇化面临的突出矛盾是质量和效益不高：大量城市外来人口尤其是农民工没有真正融入城市；城市内部二元结构问题日益严重，农民工没能真正融入城市享受市民待遇；城市空间布局和城市内部结构不合理，城镇尤其是大中城市的资源环境不堪重负，等等。与此同时，人民群众对公共服务、基础设施、人居环境的要求越来越高，对城镇化建设的质量提出了新要求。

近年来，各地掀起了新一轮城镇化建设的高潮。部分地方出现了追求速度、忽视质量的现象，我们要引起高度重视。经济增长阶段转换要求进一步发挥城镇的创新作用，而只有提高城镇化的质量和效益，才能真正提升城镇创新能力，这方面我们需要重点研究：

第一，城镇化与经济增长的关系。城镇化既是经济增长的结果，也是动力所在。由于城市具有聚集效应、要素配置效应和创新效应，对城镇化与经济增长的关系我们要有更加全面的认识，积极开展城镇化与消费和投资需求增长关系的研究，以及提升城镇质量与提高城市要素配置效率和创新能力的研究。

第二，解决城镇化过程中的社会问题，建设包容性城市。这不仅关系到城镇化自身的发展，还关系到现代化的全局，是城镇化质量高低的主要标志。从国际经验看，那些没有解决好城镇化过程中出现的社会问题的国家，往往成为跌入“中等收入陷阱”的重要因素。应重点关注，如何使农业转移人口逐步成为完整意义上的市民，如何完善城市社会治理机制，如何实现有机的社会融合，等等。

第三，优化城市布局和城市功能。按比较保守的估计，未来我国还会有3亿人口流向城市。这些人口在空间上如何分布，关系到城市和城市群的空间布局，也关系到经济活动的空间布局。这是一个中长期战略问题，但现在就应该认真谋划。现在不少大城市，特别是一些特大城市，都出现了交通严重拥堵的问题，其主要原因是城市功能布局不合理，商业、办公和公共服务设施过于集中。在市场经济条件下如何实现城市功能布局的优化，还需要深入研究。

第四，促进城镇绿色发展。由于人均资源禀赋不足、生态相对脆弱等原因，我国城镇化的资源环境约束比欧美国家大，走城镇绿色发展之路，是我们必然的选择。城镇能否实现绿色发展在很大程度上决定于政策和制度环境。要研究如何通过完善水、电、煤、气、油、土地等基础产品的价格政策、建筑节能标准推广政策等，促进低碳、绿色城市发展。

关于化解产能过剩与提高创新能力

改革开放以来，我国出现过四次较为明显的产能过剩（上世纪90年初、90年代末、2004～2005年和当前）。当前的产能过剩和90年代末那次有一很大相似之处，就是都受到外部因素的影响。上次受亚洲金融危机的影响，而这次受全球金融危机的影响，产能过剩的范围和程度更大，可能引发的系统性风险更高。这个问题如果解决不好，将会困扰我国经济若干年。

本轮产能过剩主要有以下特点：一是具有全面性，不仅钢铁、水泥、电解铝、化工等传统产业产能严重过剩，而且太阳能光伏、风电设备、LED照明等部分战略性新兴产业的产能过剩也十分突出。二是部分行业是绝对性、长期性的产能过剩。例如钢铁，2011年底粗钢产能达9.7亿吨，产量7亿吨，而消费峰值预计为7.5-8亿吨，现有产能明显超过消费峰值，而且还有1.5亿吨左右的在建产能。水泥、电解铝都有类似情况，这些产业的过剩产能很难依靠时间予以消化。三是产能增长过快，新增产能还在不断形成。例如，平板玻璃在2009-2011年间新增三分之一产能；电解铝在2012年上半年投资同比增长57.2%；水泥目前在建产能占总产能的l0%。

分析产能过剩的成因，尤其是市场调节功能失灵的原因，我们认为有三点：一是政府行政力量推动，产业结构包括创新园区同质化是主要原因。在产能明显过剩的情况下，仍有16个省（区市）把钢铁、23个省把石化、20个省把汽车作为“十二五”时期的重点发展产业；30个省（区市）把新能源产业作为发展战略性新兴产业的重点。而且，政府以土地、矿产资源、投资配套等手段吸引、争夺投资项目，还带来了企业投资行为异化的一些问题。二是经济运行波动性大，金融危机导致外需急剧收缩，加剧了产能过剩矛盾。三是传统的强化项目审批的办法已经失效，不仅管不住，而且进入的“路条”成为稀缺资源，扭曲了投资者行为，同时易造成权力寻租。

如何化解产能过剩矛盾，事实证明用行政的办法不能治本，根本的出路还是要充分发挥市场的作用，不断提高创新能力，实现由产能过剩向产业升级转变。

第一，真正发挥市场的矫正和调节作用。一要建立“退出及援助”机制，一方面通过实施节能减排加速落后产能退出，大力推进破产与重组；另一方面通过建立援助机制，对失业职工的再就业和培训提供援助。二要遏制各级政府过度利用行政力量推动投资，土地、矿产资源的出让要公开、透明、合规。三要强化政府的信息披露和服务职能，建立产业发展预警机制，用及时、完整、准确的信息引导社会投资。

第二，提高创新能力促进产业升级。提高创新能力关键在于构建适应开放创新的生态环境，建立开放、合作、活跃、高效的国家创新体系。一要营造有利于创新的市场环境，增强企业创新的内在动力。比如，逐步建立合理的市场准入规则，减少竞争性行业的行政垄断；降低企业税负，切实落实研究开发支出加计扣除所得税政策；加快建立多层次资本市场，为创新链各环节提供融资；加强知识产权保护力度，提高侵权成本，降低维权成本。二要提高公共科技资源利用效率。财政投入重点支持基础研究、前沿技术、社会公益研究、重大共性关键技术研究等公共科技活动。一般性的应用技术研发和产业化应多发挥市场机制作用。三要明确产学研在创新体系中的合理分工，完善合作机制，提高创新体系的整体活力。企业作为创新主体，应在创新决策、研发投入、成果产业化和商业化方面发挥作用。科学研究、共性技术研究开发等方面，应发挥大学和研究院所的优势。

关于农业经营体制创新

通过多年的不懈努力，我国实现粮食生产九连增、农民收入增长“九连快”，农业经济形势和农村面貌发生了转折性变化，成绩来之不易。但我国农业农村发展仍面临不少挑战，主要包括：一是我国人多地少水缺的矛盾加剧，农产品需求总量刚性增长、消费结构快速升级，农业对外依存度明显提高，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨；二是农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，农民利益诉求多元，加强和创新农村社会管理势在必行；三是国民经济与农村发展的关联度显著增强，农业资源要素流失加快，建立城乡要素平等交换机制的要求更为迫切，缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远。

应对这些挑战，根本在农业经营体制创新。我国是世界上农民户均土地经营规模最小的国家之一，户均耕地只有7亩左右，小规模和分散经营的局限性显而易见。但近年来情况有了新的变化，使我们逐步具备了在基本经营制度的基础上，寻求农业生产经营体制创新之路。一是随着工业化与城镇化的发展，在我国5亿多农业劳动力中，已有2.6亿转移到非农产业就业，为农地流转、农户适当扩大经营规模提供了空间。二是近十年来，国家大幅提高对农田水利、农业科技、农机化的投入，农业生产能力明显提高。从2003到2012年，农业耕、种、收的综合机械化水平从32.5%提高到57%；粮食生产用工量从2000年的亩均12.2个工大幅下降到2010年的亩均6.9个工。生产能力的提高为少量农民种更多的地创造了条件。

实际上，基层农村对农业生产经营体制的探索始终没有停止过。目前我国农户承包经营的土地当中，发生流转的约占20%。通过农地流转，农业大户、专业户、股份合作农场、家庭农场等适度规模经营发展较快。到2011年底，全国100亩以上的种粮大户约47.84万户，经营的耕地面积达到9744.08万亩。而据近期估计，目前经营2公顷土地以上的农户约有880万家。此外，农民专业合作社已发展到近70万家，多种形式的农业产业化组织11万家。

按照中央“三农”工作的部署，我们需要重视农业生产经营体制的政策创新与实践创新，支持并积极推进农民合作社、家庭农场、合作农场、专业农户、社会化服务组织、龙头企业及大型企业集团等各种新型主体发展，不断破解体制创新中存在的一些问题。需要研究的问题包括：

第一，目前农业生产经营体制创新的各种实践，一个共同点是通过土地流转扩大经营规模。而影响农户家庭经营规模的因素很多，我们要研究是否需要根据本地的农业资源、发展阶段等条件，因地制宜地规定适度规模的上下限。

第二，为农户现有承包的土地登记颁证确权是土地流转的基础，要深入研究各地推进这项工作的经验和面临的困难。

第三，工商企业进入农业的问题。中央政策始终支持农外资本进入农业，但对大规模、长时间租用农民土地、雇工经营还有所限制，提出要“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度”。这里的“度”究竟如何把握，还需要我们进一步研究。

关于转变政府职能、加强公共服务与社会管理

转变政府职能是行政体制改革的核心，十八大报告对政府职能有关问题作了清晰、明确的阐述。目前，政府职能转变不到位的问题仍很突出，在一定程度上影响了政府职能的有效发挥。在这方面，有很多问题需要深入研究。

第一，关于转变政府职能。这个问题前面已经讲到，这里不再展开。

第二，关于加强公共服务。2012年，国务院出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，对推进基本公共服务体系建设具有重要指导意义。近年来，各级政府对公共服务的投入大幅增加，服务水平明显提高，但受财政体制等影响，城乡之间、区域之间服务水平差距较大；受管理方式等影响，一些领域中区域内的差距也较大。比如，老百姓反映强烈的择校难、就医难问题，就是优质资源配置不均造成的。流动人口不能享受同等公共服务，一定程度上是户籍及相关政策的限制造成的。这些问题解决不好，就可能产生很多社会矛盾。我们要进一步研究公共服务体制改革的目标和完善公共服务各个层面的方式方法。

第三，关于加强社会管理。我注意到，十八大报告对社会管理体制的表述，在原来“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”基础上又增加了“法治保障”。这是一个非常重要的信号，社会管理的核心是依法管理，这方面我们还需要作深入研究。从国际经验看，除了加强法制建设外，社会管理还必须很好地与服务相结合，通过切实维护公众权益实现社会和谐稳定，同时要形成畅通的利益表达渠道和规范的利益表达机制。在这方面，我们缺乏相关的经验，理论准备也不足，需要对如何深入推进社会组织建设加以研究，包括公益性社会组织和以职业、行业、志趣为基础的互益性社会组织，让各类社会组织在利益表达和利益协调方面发挥更大作用。

此外，我们要紧密关注社会领域中一些新情况、新问题，比如人口结构的变化。2012年，我国劳动年龄人口总量首次出现下降，人口老龄化也进一步加剧。这给我们提出许多需要研究的问题，比如，如何保证劳动力供给？是否需要调整计划生育政策应对生育率的过快下降？如何确保社会保障收支平衡？如何选择养老服务模式？等等。

关于消费需求结构变化与消费新增长点

十八大报告强调，要牢牢把握扩大内需这一战略基点，加快建立扩大消费需求的长效机制，释放居民消费潜力。中央经济工作会议进一步提出，要培育一批拉动力强的消费增长点，增强消费对经济增长的基础作用。当前，我国经济持续增长、发展方式转变和经济结构调整，都对消费需求扩大、消费结构升级和消费新增长点培育提出了新要求。

第一，住房和汽车产业的消费拉动作用减弱。从上世纪90年代末以来，随着住房制度改革和消费结构升级，居民住房和汽车消费大幅增长。由于产业链长、产业关联度高，住房和汽车产业带动了几十个行业的发展，在满足居民消费需求的同时，大大促进了经济的持续快速增长。当前，随着房地产调控政策的实施，对投机性需求的遏制，以及部分城市为治理环境对汽车的限购等，居民住房、汽车、家电等消费增速明显回落，进而对经济增长的带动作用有所减弱。

第二，要研究如何培育新的消费增长点。在继续促进住房、汽车、家电等产业平稳健康发展的同时，如何在居民消费结构升级过程中，寻找和培育一批拉动力强的新增长点，是我们面临的新任务。需要深入研究现阶段我国消费结构发生了哪些变化？随着收入分配改革和居民收入增长，未来的消费发展趋势是什么？哪些领域有可能成为新的消费增长点，这些增长点对扩大居民消费将发挥什么作用，对其他产业以及经济增长将产生什么拉动作用？如何为培育新增长点理顺体制机制，以及如何创造良好的政策环境，等等。

第三，要密切跟踪分析消费领域的最新变化。去年12月，中央出台了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”、“六项禁令”，产生了明显的效果和积极的社会反响，这是大好事。同时也要看到，对国内餐饮、酒类、花卉等消费产生了较大影响。近期，许多高档酒店、餐馆的经营额下降了20～30%；部分高端白酒销售量下降了40%以上，价格也明显回落；政府、企业等公务花卉采购订单几乎消失，一些花卉批发市场春节期间年宵花销售量减少了三分之二左右。销售市场的变化对上游生产、加工、种植、养殖企业和经营户也产生了影响。有报道称，北京部分花农的销售收入尚不够覆盖采摘人工费和运费，损失很大，云南的花卉产业也在此次市场需求变化中受到较大冲击。

以往这些商品的消费有相当大部分是依托公务消费支撑的，这种表面的繁荣在政策规定发生变化后是不能持久的。面对消费市场的这些新变化，我们要从更深层次挖掘和分析其根源，从制度建设、标准体系的建立、产业结构、流通结构调整和消费新增长点等方面进行深入研究，防止消费增速下滑。

关于地方金融发展及风险防范

当前我国地方金融发展的重点，在于形成金融服务实体经济和风险防范的有效机制。一方面，要结合我国金融改革和经济转型的具体国情，促使地方金融机构的类别、规模、业务结构更加适应地方经济发展要求，形成更加稳定、高效的融资渠道。比如发展多层次资本市场体系，拓展直接融资渠道，推广面向民营中小企业的信贷管理技术等。另一方面地方政府作为管理地方金融机构和处置地方金融风险的责任人，在推动地方金融发展的同时，必须高度重视地方金融风险防范问题。

第一，从促进地方金融实体经济发展角度看。当前我国金融结构的突出问题表现在两个方面：一是民营企业、特别是中小企业普遍面临资金供给不足的问题，融资难、融资贵成为影响企业和地方经济发展的重要因素；二是资金结构性错配问题比较突出，表现在企业缺少中长期资金来源，往往只能用短期资金进行中长期项目建设。要解决这两方面问题，除了继续发挥现有金融体系作用之外，必须加快金融转型，完善金融结构。积极发展草根金融机构，促使资本市场重心下沉。

第二，从防范金融风险角度看。随着我国金融改革的深入推进和市场化程度的提高，地方金融机构的风险将显著提高。特别是利率市场化的推进，将使银行存贷款利差显著缩小。从国际经验看，在利率市场化的初期阶段，往往出现大量中小银行倒闭。比如美国在推进利率市场化过程中，银行数量减少了将近一半，我国台湾地区也有类似情况。由于中小银行资金运用渠道较窄，吸引资金能力较弱，利率制度改革必然会对地方性中小银行形成冲击。

第三，中小金融机构监管问题日益突出。近年来，各地组建了大量地方性小型金融机构和准金融机构。从2009年到2012年，各地小贷公司的数量由1334家增加到6080家，贷款余额则从774亿元增加到5921亿元。小贷公司数量超过200家的省份达到14个，其中有三个省份超过400家。融资担保行业同样迅速扩张。2011年，全国融资性担保行业共有法人机构8402家，同比增长39.3%；从业人员121262人，同比增长38.8%；实收资本共计7378亿元，同比增长63.7%。全行业资产总额9311亿元，同比增长57.2%；在保余额19120亿元，同比增长39.1%。此外，村镇银行、资金互助社等机构的数量近年也有较快增长。这些机构在对地方经济发挥重要作用的同时，也存在潜在的金融风险，对地方政府的风险管控能力提出了挑战。2012年以来，这类机构违规操作风险上升。突出的问题主要有：资本金不实、违规投资或发放委托贷款、融资性担保公司挪用或占用担保客户保证金、通过代持股份的方式跨区域设立机构掩盖实际控制人身份、与实际控制人发生关联交易等等。

对此，我们应未雨绸缪，积极主动采取措施。要深入研究如何提高本地金融体系的整体抗风险能力，加强对中小金融机构的监管，推动中小金融机构加强自身风险和成本控制。

关于环境污染的趋势和应对措施

近年来，我国环境污染问题日益突出。大家都明显感到，最近大城市霾天出现频率明显增多，年初中东部、华北地区又出现大范围持续雾霾天气，这提醒我们环境污染形势的严峻性。目前，我国环境污染总体呈现“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力持续加大”四个特点。我们在环境污染治理上采取了一系列应对措施，也取得一定成效，但是，由于“三高”的经济发展方式和传统高碳的生活方式未能根本转变，未来我国环境污染治理任务十分艰巨。

从中长期看，各种污染源有逐渐扩大的趋势。工业源污染呈上升态势，主要高耗能行业的污染物峰值预计出现在2020～2030年；生活源污染将持续上升，以我国城镇化每年0.8～1个百分点的推进速度，“垃圾围城”现象将日益突出；颗粒物（PM1.0和PM2.5）、重金属、电子垃圾等非常规污染物排放量将呈增长态势，这些污染物治理难度大、处理成本高；城市煤烟型和机动车尾气型复合污染将持续增加；农村环境污染也日趋严重，农业化学品高投入造成的面源污染，农村人畜粪便、生活垃圾、污水等废弃物，短期内难以有效改变。

面对环境污染上升的趋势，我们应该高度重视、深入反思，要把生态文明理念贯穿到经济结构调整的全过程和经济社会发展的各方面。大家可以重点关注以下几个问题。第一，经济增长与环境保护的关系。我国仍处于工业化、城镇化中期阶段，面临着经济增长的阶段转换，环境污染与所处阶段的经济发展方式密切相关。如何实现经济发展与生态环境的相容共生？环境治理力度为何始终赶不上恶化的程度？何时才能遏制这种趋势？这些问题涉及产业结构转型升级、生产方式技术变革、生活方式理念转变等。

第二，关于环境污染趋势的分析判断。当前，关系人民群众切身利益的雾霾天气、地下水污染、土壤污染等环境问题究竟严重到什么程度？今后一段时期将如何演化，是否具有区域性特点，可能对我们产生哪些危害？这些都要深入研究，要细化环境污染的治理目标，严格进行污染物排放总量控制。这些问题又涉及如何科学设置污染物总量目标，将总量控制任务合理公平分配到各地区、各部门、各企业等系统性问题。

第三，关于环境污染治理的制度措施。十八大报告提出，要加强生态文明制度建设，包括水资源管理制度、环境保护制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度等。目前，已有的制度实行效果如何，有哪些副作用，需要在哪方面改进？这些都要作具体评估。在此基础上，要尽快研究制定环境污染治理的评价指标体系和考核制度，落实责任追究制度和奖惩制度，修订《环境保护法》，完善其配套法规。

（作者为国务院发展研究中心主任）