外商投资企业破产清算资金监管亟待完善

王海燕

摘要：外商投资企业破产注销存在清算资金滞留境内脱离监管和汇出审核不到位两类问题，其后果是导致隐形外债、税款流失、经济失序，原因是监管理念滞后、法规不全、手段单一、协作不力，本文从七个方面提出提高监管效力的措施。

关键词：外商投资企业；破产清算；资金监管

改革开放以来，我国利用外资取得了长足发展，有力地推动了经济增长，随着投资环境的完善和配套设施的跟进，外商投资企业已逐渐向产业集群化方向发展。但从每年的外商投资企业外汇年检情况看，沧州乃至河北省外商投资企业存续家数均呈现持续减少态势，破产注销企业的后续监管问题日益突出，本着均衡监管的需要，外商投资企业注销清算监管亟待完善。

一、监管的薄弱环节

（一）清算资金留滞境内脱离监管。每年外商投资企业外汇年检期间，总会发现小部分外商投资企业由于各种原因清算注销，却未主动到外汇局办理清算所得资金购付汇核准及注销手续，且大多人去楼空无法联系，不光额外增加催检工作量，更严重的是，受人民币升值预期、自行解决关联企业融资难等因素影响，一些破产外商投资企业将本该汇往境外或进行境内再投资的清算资金留滞境内。另外，随着超国民待遇的优惠政策逐步取消，内外资企业所得税税率的并轨，越来越多的假外资纷纷还原真实身份，其清算所得资金自然留滞境内。无论真假外资，上述种种留滞境内的清算所得资金往往私下投资、交易，脱离外汇局监管。

（二）清算资金汇出审核不到位。根据现行资本项目操作规程，无论办理清算所得购付汇核准还是外汇注销登记，审核的重点是由会计师事务所出具的清算审计报告及企业的完税情况，由于资本金结汇权已下放至银行，外商投资企业外方投资者资本金结汇过程并非关注重点。按照《国家外汇管理局综合司关于完善外商投资企业外汇资本金支付结汇管理有关业务操作问题的补充通知》（汇综发[2011]88号）第四条规定：企业资本金累计结汇额（含备用金）与该资本金账户已付汇（含境内划转）金额之和达到账户贷方累计发生额95%的，银行应对上述结汇所对应的发票等凭证进行真实性核查，并在企业结汇申请书上加注“已核实账户内95%资金结汇发票（不含付汇）”字样、日期及银行业务章后，方可按支付结汇制要求办理余下的资本金结汇或付汇手续。而一些“黑钱”、“热钱”等非法外汇资金很可能利用注销这一手段，规避上述资本金结汇整体真实性核查，在完成境内违规操作获取不当得利后顺利以清算所得的名义汇往境外，正是由于清算资金汇出审核不到位，给“黑钱”、“热钱”等非法外汇资金跨境流出入提供了可乘之机。

二、监管不足的后果

（一）形成隐性外债，造成统计失真。游离于外汇局监管范畴之外的这部分清算资金，因未纳入外债统计监测范围而形成隐性外债，一定程度上影响了全口径外债统计的准确性、全面性，造成资本项目统计数据失真，削弱了外汇管理政策执行效果。

（二）易导致国家税收流失。根据我国企业所得税法规定，外国投资者从境内获得清算所得时应向税务机关申报并依法缴纳企业所得税。如果破产外商投资企业不通过正规途径履行清算手续，尤其是以套利为目的而成立的外商投资企业，一旦将清算所得以各种隐蔽方式滞留境内，容易造成国家税收的大量流失。

（三）监管失效冲击国内经济秩序。受国内信贷政策偏紧的影响及资本逐利性驱使，外国投资者滞留境内的清算所得资金会被假借不同名目流入关联公司，或涌入热门行业如房地产业，或以信托方式转交受托方，或直接投入证券市场，或渗入地下黑市等。资金这样运作旨在从境内套利，一旦国内外环境发生变化，会迅速通过货物贸易、服务贸易甚至地下钱庄等途径流出，而且滞留金额越大，资金大规模集中撤出的风险就越大。

三、监管乏力的原因剖析

（一）监管理念滞后。从资本项目汇入监管看，由于受招商引资指标所迫，相关职能部门普遍重视外资流入环节，对于该汇入而未汇入的，会积极督促其按时到位。从资本项目汇出监管看，对于滞留资金存在着明显的汇出监管盲点，缺乏汇出监督机制。目前，资本项目整体监管思路上普遍“重入轻出”，缺乏全局意识和平衡监管理念。

（二）法规不健全。现行涉及外商投资企业清算事宜的外汇管理规定，主要有《中华人民共和国外汇管理条例》（中华人民共和国国务院令第532号）第22条和《外商投资企业外汇登记管理暂行办法》（汇资函字[1996]第187号）第9条，但前者所要求的“依法终止的外商投资企业，按照国家有关规定进行清算、纳税后，属于外方投资者所有的人民币，可以向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇汇出”，只是明确相关购汇权利，并未规定办理清算资金汇出的最后期限。而后者所要求的“企业经营期满或因故导致经营终止，经原审批机关批准解散的，在清盘后30天内，到外汇局办理外汇登记证注销手续，交回外汇登记证，并撤销所开立的外汇账户”，虽对注销外汇登记的时间做出了规定，但也未对清算资金汇出时限进行明确。而汇资函字[1996]第187号第12条规定：对违反本办法的，外汇局可以根据其违法情节的轻重，对其处以1000-10000元人民币罚款的处罚。该处罚与将清算所得滞留境内可获收益相比，企业违规成本太低。

（三）监管手段单一。目前，如果企业不主动到外汇局办理清算资金汇出和外汇登记注销手续，外汇局对其状况无从知晓，只有通过一年一度的外商投资企业外汇年检才能发现，监管手段的单一导致外汇管理陷入被动，致使清算资金长期滞留境内。由于企业早已注销，根本无法对其进行查处，从而也无法监管其滞留境内的资金流向。

（四）监管部门不衔接。外商投资企业清算管理涉及商务、工商、税务等多部门，各部门监管重点不同，且上下游部门间缺乏沟通、衔接。外汇局属下游部门，监管重点是企业清算汇兑环节。而根本不打算将清算资金汇出的企业，不会主动到外汇局办理相关清算注销手续，外汇局被动监管的地位削弱了监管效力。

四、提高监管效力的手段

（一）完善外商投资企业清算相关法规。首先，要明确外商投资企业清算所得购付汇时限，可为清盘后的60天内。其次，明确禁止外方清算所得违规使用方式。最后，加大对企业违规行为的处罚，增加企业违规成本。

（二）严把登记关，从源头上杜绝假外资。在企业申请外汇登记时严格把关，强化外国投资者真实身份验证管理及对返程投资的监控，确保有真实投资意图的外资进入境内，把那些企图通过设立外商投资企业达到套利、洗钱目的的投机行为消灭在萌芽状态。

（三）强化清算资金汇出环节的审核手段。建立跨境资金流出入整体监测体系，提高对异常资金流出入的快速反应能力，对外汇资金的来龙去脉实施全流程的有效监测。清算资金购付汇核准环节所需提供的资料中，建议增加银行对其资本金使用情况的核查报告，详细说明对其资本金结汇所对应的发票等凭证进行真实性核查的结果，对资本金结汇中存在违规行为的企业先移交检查部门，待查处后再将剩余清算资金核准汇出，避免违规企业试图通过注销清算规避外汇查处。

（四）对滞留清算所得实行登记管理。参照延期付款视同外债的管理办法，将滞留一定时间以上的清算所得纳入外汇局的监测范围。对清算所得滞留境内半年以上的，应对滞留原因、流向做出说明，并明确具体汇出及再投资时间，对逾期不办理汇出及再投资的，按照非法使用外汇进行处罚，对于清算后外方资金长期被中方企业占用的，按违反外债管理规定进行处理。

（五）加强部门间的沟通与合作，提高整体监测效果。建立商务、工商、税务、海关、外汇、银行等监管部门的定期联系机制，及时沟通、反馈可疑信息，全面了解外商投资企业的变化情况。实现商务、工商、税务与外汇等部门信息联网共享机制，实时掌握外商投资企业注、吊销情况，实行分类管理，整体监测滞留资金的存量和结构分布，提高上下游联合监管合力，避免企业利用部门间的管理疏漏逃避政策监管。

（六）构建外汇征信系统，加强与反洗钱部门合作。建议尽快将外商投资企业外汇收支等情况纳入征信系统，包括外汇年检、注册资本到位、银行借贷等情况，对存在违规行为的外国投资者纳入重点监测，对其其他境内投资行为进行约束。加强与反洗钱部门的沟通，实行本外币联动监管。

（七）加大查处力度，强化震慑作用。积极开展外商投资企业注销专项检查，加强对注销企业资金流动的跟踪监管，强化对非法留存境内的套利资金、投机性资金流出入的查处和打击，以此加大对非法留存资金和违规主体惩治的力度，并在有较大影响力的媒体上公开曝光，增强警示作用。