巨灾保险立法需把握的五个基本问题

方印，宋艳丽，冯仕勇

〔摘要〕 制定适合我国国情的、科学合理的巨灾保险法需把握好五个基本问题：在性质定位上，巨灾保险法为政策性保险法；在立法方式上，必须采取专项立法；在投保方式上，可采取强制性投保方式、自愿性投保方式、综合性巨灾保险投保方式；在准备金筹集上，包括政府投入、保险公司筹集、国内企业和个人分担等途径；在理赔上，应明确规定无保单理赔问题，对在巨灾中发生受益人先于被保险人死亡保险金的处分问题进行详细规定，建立巨灾理赔应急机制等。

〔关键词〕 巨灾保险法，性质定位，立法方式，投保方式，基金筹集，保险理赔

〔中图分类号〕D922.284 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）05-0111-05

如何有效应对自然灾害，对民众进行有效救济，是一个重大民生问题。保险救济是众多救济手段中较为有效的手段之一。但我国专门性巨灾保险立法比如《洪水保险法》《地震保险法》《核灾害保险法》等尚未建立，综合性巨灾保险基本法更无从谈起。因此，对巨灾保险立法进行全面、系统、深入的研究有重要的理论价值与现实意义。本文就我国巨灾保险立法需把握好的五个基本问题进行如下探讨，以供参考。

一、性质定位

雅安地震和芦山地震，再一次让国人深刻体会到巨灾面前个体力量的渺小。据统计，截至2013年4月25日，雅安三个重灾县已公布高达1693.58亿元的经济损失数值，这至少是其上年GDP总和的21倍。而芦山县直接经济损失达851.71亿元。回顾往昔，在2008年1月的雪灾中，因灾死亡人数达129人，农作物受灾面积达1.78亿亩，损坏房屋达168.6万间，直接经济损失达1516.5亿元；在同年的汶川地震中，有69227人遇难，造成的直接经济损失为8452亿元。巨额的经济损失和惨重的人员伤亡告诉人们，巨灾一旦发生就会给人类带来毁灭性的打击。据统计，在南方雪灾和汶川地震中，保险赔款仅占灾害造成直接经济损失的3.63%和0.12%，保险在灾后重建工作中起到的作用非常小。单纯依靠国家紧急拨款与社会各界捐款，灾区重建工作很难得到迅速有效的开展。因此，制定行之有效的巨灾保险措施，对于有效防减巨灾是非常有必要的。但由于巨灾发生概率比较低，而且我国巨灾风险分布的地域性差异比较大，不少地方政府与普通群众参加巨灾保险投保的积极性就比较低。再加上一般性商业保险公司根本无力单独承担巨灾发生的巨额赔付，因此，我国有必要把巨灾保险定位为一项基本国策，在采取一定强制性措施的同时，辅之以鼓励、扶持政策，采用国家主导的政策性保险形式。 〔1 〕

我国巨灾保险法在性质上应定位为政策性保险法。但应注意到，如将巨灾保险法定位为政策性保险法虽有其优点，比如可以有力推广保险业务，提高保险人的赔付能力，使巨灾保险得到积极开展，并可成为一种有效的巨灾风险管理手段，等等。但应该看到，其也存在着创新动力差、监管难到位等不少缺陷。世界其他国家在巨灾保险法的制定与实施方面，大体分为两种经典方式：一种是以英国为代表的完全商业性巨灾保险法，另一种是以美国为代表的政府主导下的非完全商业性巨灾保险法。虽然将巨灾保险法完全定位为商业性巨灾保险法，在减轻政府的行政负担和财政压力、降低投保人的逆向选择等方面有无可比拟的优势，但巨灾保险业务自身特点决定了商业性巨灾保险业务在推广和保护高风险地区的居民权益方面也存在不少缺陷。因此，可以认为，将巨灾保险法定位为非完全商业性巨灾保险法，在实现成本节约、完善市场化运作的市场目标、保险业务的推广方面优于前者。但这种巨灾保险法定位在调节政府监管压力、防止逆向道德选择方面却又不如前者。因此，笔者以为，我国巨灾保险法在定位为政策性保险法的同时，还可以借鉴现代商业巨灾保险法的优势，在现有巨灾保险体系下，有效利用现有保险资源，降低保险业务成本，促使巨灾保险业务得到普遍而有效的展开。

二、立法方式

目前，世界上已有部分国家与地区在灾害保险专项立法方面取得了不少成功经验，建立了较为完善的巨灾保险制度。比如美国1968年通过的全国洪水保险法和1973年通过的洪水灾害防御法从风险识别、减灾和保险这三个方面，对洪水保险计划的整个实施过程进行了详细规定；对联邦政府、地方政府和私营保险业的任务和实施细节进行了明确规定，建立了完善的洪水保险制度。日本1966年出台了地震保险法，并建立了地震再保险株式会社。我国台湾地区也出台了自己的《住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法》，对地震保险的再保险、地震基金、保险理赔和费率等一系列问题均作了具体规定。

我国高发性巨灾主要有地震、干旱、雪灾、洪涝等，但这些灾害分布区域往往比较分散，并且每种灾害都有其自身的分布特点。据百度文库中国旱灾统计：我国地震带主要分布在华北地震区、青藏高原地震区、新疆地震区、台湾地震区和华南地震区的东南沿海地震带。我国旱灾，以2000年～2009年间为例，具体情形见表1。

由此可知，近几年我国旱灾高发的区域开始由北方旱区向南方和东部多雨区扩展。目前为止，我国旱灾范围已遍及全国。旱灾影响范围也越来越大，由农业逐渐扩展到工业、城市、生态等领域，所造成的损失也越来越大。 〔2 〕我国洪水灾害主要分布在西南地区，新疆、内蒙古、甘肃、青海等地发生洪水灾害的危险性较低。据学者分析，我国大雪灾主要分布在草原牧区，而且大致十年一遇；西藏牧区和青海牧区大致2～3年一次。在气候、地理差异较大的新疆牧区，雪灾出现频率差别也大，阿尔泰山区、准噶尔西部山区、北疆沿天山一带和南疆西部山区的冬牧场和春秋牧场，10年内就有5～7年会发生雪灾，而温泉地区的雪灾却仅为二十年一遇。

通过对部分巨灾高发区的分析，综合考虑各种立法的特点，可以得出，我国必须采取专项立法，才能有效应对巨灾风险。从我国巨灾高发地区分布情况来看，针对各种巨灾风险的不同情况进行专项立法，不仅降低了立法难度，而且可更有效地保护巨灾高发区人民的人身与财产利益，而制定单独的巨灾保险法或巨灾保险条例，就必须照顾到所有的巨灾风险，很难及时有效地解决我国在巨灾保险方面遇到的技术困境与资金困境等难题。

三、投保方式

在巨灾保险投保方式上，应努力探索与之相适应的投保方式。通过学习与总结日本、美国、英国等国在建立巨灾保险体系方面的成功经验，我国制定巨灾保险法大致有三种投保方式可供选择：

第一，强制性投保方式，即国家通过立法程序将巨灾保险的投保方式以法律形式加以明确，对部分必须进行强制保险的巨灾风险采取专项规定。法国和西班牙就采取这种方式。这种方式的优点主要在于，通过立法对投保方式进行强制性规定，可以快速有效地建立起与我国国情适应的巨灾保险制度。并且，鉴于我国民众的投保意识相对比较薄弱，保险赔款占灾后造成直接经济损失的比例过低等情况，我国在实行巨灾保险初期，需要采用部分巨灾风险强制投保方式。 〔3 〕但是，由于巨灾保险的发生概率比较低，而且我国各种巨灾风险分布相对比较分散，非重灾区的民众投保积极性会比较低，实行强制投保方式可行性比较小。如果实行先分别针对各种巨灾风险进行等级和片区的划分，对重灾区实行强制投保方式，对非重灾区实行非强制保险，这样不仅使立法工作变得非常繁琐，而且一旦非重灾区发生巨灾，就会产生巨灾保险保障缺失现象，因此这种投保方式也有其不足的一面。

第二，自愿性投保方式，即国家不对巨灾保险的标准费率或免赔额进行规定，但要求保险公司必须运用统计数据和管理费率进行精算，对各个风险进行逐一评估。〔4 〕这种投保方式完全依靠民众自觉性，通过商业保险公司对巨灾保险产品的市场化运作，在立法过程中不对巨灾保险的投保进行强制性规定。这种投保方式充分尊重了民众的投保自由，也有利于巨灾保险相关产品的市场化运作。但这种自愿性投保方式，也会因为以下两点原因难以达到建立巨灾保险制度的预期目标：其一，目前我国保险业发展水平比较低，资本金规模和盈利都差强人意，巨灾承保技术也有待提高，绝大多数商业保险公司在研发需要支出巨额花费而且利润不确定的巨灾保险产品上缺乏实力和积极性。其二，巨灾带来的人身和财产损失往往都具有毁灭性，对巨灾风险的控制比较困难，再加上我国保险理赔程序自身存在的局限性，导致交易成本过高，民众和企业对巨灾保险产品的期望和需求也就随之降低。因此，单纯依靠民众自愿投保，会出现只有在巨灾高发区，意识到自己面临很大风险的高觉悟人群才会购买巨灾保险的“三高”困境。因此，完全依靠自愿性投保方式，势必会制约我国巨灾保险体系的建立。

第三，综合性巨灾保险投保方式，即综合强制性投保方式和自愿性投保方式的优缺点，通过立法建立一种由政府、保险公司、投保人共同参与和分担风险的投保方式。或者说，是通过采取强制投保、政策优惠、超额损失再保险和民众自愿投保，结合政府调控和市场化运作，使巨灾风险得到合理有效分担，使巨灾保险在供求方面保持平衡。这种投保方式既可以避免出现通过提高保费来弥补巨额保费亏空的现象，还可以使我国巨灾保险制度得到持续发展。但由于目前我国在建立巨灾保险制度和制定巨灾保险法方面还处于探索阶段，在采取综合性投保方式时会遇到经验不足的困难。

四、准备金筹集

第一，建立巨灾保险准备金具有必要性。首先，我国巨灾损失及救灾情况决定了我国必须尽快建立巨灾保险准备金。理由如下：由于我国目前实行的巨灾风险管理，依然是国家财政支持的中央政府主导型，而我国每年的救灾支出占财政支出比例基本维持在1%以下，财政救灾支出占巨灾损失比例不足3%（如表2所示），遇到较大的自然灾害时， 难以弥补巨灾带来的巨额经济损失。因此，建立完善的巨灾风险基金制度，将每年的财政救灾资金进行合理预算和市场化运作，保证其稳定增值，不仅可以大大提高政府承担巨灾风险的能力，而且构建巨灾基金以后，可以有效利用基金做巨灾的再保险和分保，在国际市场分散巨灾风险；还可以以政府信誉为支撑，进行市场化运作，比如发行巨灾债券，从资本市场融资，缓解政府承担巨灾风险的资金压力。其次，我国巨灾保险缺位，巨灾损失保险补偿机制不健全。据统计，2007年几家大保险公司供给能力情况为：中国人民保险公司647.334亿元，中国人民财产保险 635.1988亿元，太平洋保险公司235.5988亿元，平安保险公司854.3176亿元。 〔5 〕可见，我国几家大保险公司已经具备了一定的巨灾保险供给能力。但由于我国应对巨灾风险的职能机构分散，政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确，巨灾保险的保费与其他保费一样，被征收营业税与所得税，使得巨灾保险无法得到有效的政策保障和积累，使得保险理赔对巨灾风险的分担和灾后重建的贡献相对较低。因此，建立巨灾保险准备金制度，对保险公司的巨灾保险资金进行有效管理和运作，成为巨灾保险业务发展的当务之急。

第二，建立巨灾保险准备金具有可行性。早在2008年两会期间就有全国政协委员、中国人保集团总裁吴焰，全国政协委员、中国人寿集团公司总裁杨超，全国政协委员、宁夏回族自治区政协主席项宗西等人提出建立巨灾保险基金制度。财政部也要求，保险公司按中央财政农业保险保费补贴险种当年保费收入25%的比例计提巨灾风险准备金，以应对巨灾风险。江苏等省份也在当年进行试点，规定市、县财政按照当年保费总额的5%～10%安排政府大灾基金，在发生巨灾而保险公司历年积累不足以给付时动用。 〔6 〕近几年来，随着我国人均收入的迅速增长和生活消费水平的逐年提高，全国城镇居民和农民缴纳巨灾基金的承受能力也在不断提高。

第三，筹集巨灾保险基金的途径。仅靠政府财政和现有的保险公司储备金，来建立巨灾保险准备金是不够的，因此，筹集巨灾保险准备金，应注意实现主体的多元化，并在巨灾保险立法时对相关主体以及募集方式进行必要的规定。

首先，政府投入。通过其他国家的成功经验不难看出，巨灾保险基金的筹集需要依靠政府财政资金的注入。各级政府可以通过财政预算、减免保险公司的税收收入等方式，有计划的建立巨灾保险基金，实行专款专用。在这方面，不妨借鉴美国的成功经验。美国政府以减免税收等方式建立巨灾保险基金，“卡特里娜”飓风后，美国出台了灾后紧急减税法案。同时，美国联邦政府和州政府还划拨资金建立相关保险，既是保险人，同时也直接为民众提供巨灾保险。 〔7 〕

值得指出的是，在政府财政补偿能力一定的情况下，各国的巨灾损失补偿率是由受自然灾害的实际影响和灾害的投保程度来确定的。

由表3可知，中国在保费收入占GDP的百分比和人均保费收入方面远不及欧美等发达工业国家，不仅达不到全球的一般水平，甚至连亚洲的平均水平都达不到。由此可见，就我国政府投资这一方面而言，单纯依靠财政资金的投入不能彻底填补庞大的巨灾保险保费空缺。因此，除了依靠政府财政资金以外，国家还可以尝试通过其他方式进行募集。我国在构建巨灾保险法时，可以规定对与巨灾保险相关的项目进行详细列举，并对这些项目少征或免征营业税和所得税，以便保证巨灾基金的快速积累。在保证基金安全性的前提下，还可以依托资信良好的保险公司，将政府投入的财政资金进行市场化运作，以实现保值增值。另外，还可以制定相关条款，允许政府将巨灾保险基金以期权、期货等方式进行商业升值运作。

其次，保险公司筹集。保险公司作为巨灾保险的承保主体，在巨灾保险基金的募集中也扮演着重要角色。目前，我国巨灾保险法律制度还未建立起来，地震、海啸等自然灾害引起的人身伤害和财产损失还未全面纳入保险责任范围，因此暂时还未看出巨灾给保险公司带来沉重负担。但是，随着我国公民对巨灾保险认识水平的提升，对巨灾保险的参保积极性也会随之增加。再加上自然灾害的发生往往具有不确定性和损失巨大的特点，如果保险公司不建立巨灾保险准备金，在自然灾害发生以后，面对巨大的保险赔偿金额，就有可能发生保险公司无力赔偿甚至倒闭的危险。因此，巨灾保险立法可以对商业保险公司巨灾保险基金的筹集进行规定。政府也可以在合理的限度内，对商业保险公司的巨灾保险险种出台一些税收优惠政策，鼓励商业保险公司建立巨灾保险基金。

再次，国内企业和个人分担。除对国有控股的、关系国计民生的重要企业，政府建立专项的、非保险性质的巨灾保险基金外，应许可其他企业自行建立专项巨灾保险基金，以应对企业面临的财产巨灾风险。对于企业财产保险，应实行实际费率，由商业保险公司承保，根据市场供求制定巨灾保险收费费率，自负盈亏。总之，我国制定巨灾保险法时，应对自然人、法人和其他经济组织如何进行巨灾保险准备金的分担进行规定，运用财政补贴等手段鼓励民众投保巨灾保险，刺激民众对巨灾保险的需求。

最后，国外保险公司募集。为使巨灾保险准备金的来源更为广泛，在政府、保险公司以及其他主体筹集全民保险准备金的基础上，可以通过市场化运作，向国外保险公司进行募集。通过保险公司向国外保险公司发行一系列的金融衍生品，如巨灾期权、巨灾债券等，充分利用国内外资本市场，为筹集巨灾保险准备金拓宽渠道，分散巨灾风险，提升保险业巨灾承保能力和整个国家巨灾救济能力提供有力的保障。

五、理赔问题

保险理赔是保险人履行其合同义务的具体体现，也是被保险人获得实际保险保障和实现其保险权益的必要途径。巨灾损失的难以预计性决定了巨灾保险的理赔与一般保险的理赔存在差异。新西兰在地震保险的理赔制度中，采取地震委员会、保险公司、保险协会三部协作的方式，比如在巨灾发生后，首先由地震委员会支付2 亿新元用于弥补损失。然后再启动再保险方案，由保险公司和再保险公司承担巨灾保险赔付责任，最后由政府承担无限责任，直至赔偿金额覆盖损失金额。 〔8 〕因此，应制定专门条款对巨灾保险理赔方面容易出现纠纷的相关问题进行明确规定：

其一，明确规定无保单理赔问题。巨灾发生后，往往会屋毁人亡，巨灾保单容易丢失，也就会发生无保单理赔问题。我国保险法并未将保单丢失作为保险人不承担责任的条件。因此，在制定保险法时，应当规定保单丢失并不能成为保险人拒赔的理由。

其二，对在巨灾中发生受益人先于被保险人死亡保险金的处分问题进行详细规定。保险法第63条规定，保险金将作为被保险人的遗产，由保险人向被保险人的继承人履行给付保险金的义务。但由于地震等巨灾致阖家遇难的情形不在少数，因此可能发生受益人先于被保险人死亡，被保险人又无其他受益人，且被保险人的法定继承人也在巨灾中遇难的情况。继承法第32条规定，无人继承又无人受遗赠的遗产，收归国家所有；死者生前是集体所有制组织成员的，遗产归所在集体所有制组织所有。依上述法律规定，如作为遗产处理的保险金无人受遗赠的，则归国家或集体所有。但在巨灾保险情形下，此种做法是否妥当值得商榷。笔者认为，如果发生保险金归国家所有的情形，巨灾保险法可规定保险人不必支付保险金，而可以将此类保险金收归国有，再通过预算划拨形式进入巨灾保险基金，并作为保险公司偿付能力的后勤保障。

其三，建立巨灾理赔应急机制。巨灾发生具有急速爆发、受灾面积广、经济损失重大、不可预知等特点，因此建立一套有效的巨灾保险理赔应急机制，充分考虑受灾群众的需求，简化理赔程序和环节，提高理赔效率，很有必要。比如设立巨灾风险预警机制、预警等级或风险预警线； 〔9 〕在巨灾善后机制中，确立理赔原则，其中最主要的理赔原则是从实、从宽原则，对可赔可不赔的，要予以理赔，减少理赔纠纷，避免负面影响；能确定数额的立即赔付，不能确定具体数额的先预付一部分赔偿金，以帮助受灾群众尽快恢复生产生活，把灾害造成的损失降到最低程度。

参考文献：

〔1〕谢世清.我国巨灾保险制度的缺位及其原因〔J〕. 经济研究参考，2008（60）.

〔2〕孙莉英，倪晋仁，等.中国洪水灾害风险县（市） 统计分布特征研究〔J〕.自然科学学报，2013（3）.

〔3〕肖天乐，刘 媛. 关于建立我国巨灾保险制度的建议〔J〕.河南省政法管理干部学院学报，2008（6）.

〔4〕王小平.中国呼唤巨灾保险〔J〕.巨灾保险市场，2005（4）.

〔5〕纪朝彬，冯 锐.我国构建巨灾基金的可行性分析〔J〕.金融经济，2009（20）.

〔6〕张 梦.灾害频发催生巨灾保险〔J〕.商业文化，2008（6）.

〔7〕米建华，龙 艳.发达国家巨灾保险研究——基于英、美、日三国的经验〔J〕.安徽农业科学，2007（4）.

〔8〕唐晓彤，马 骧.中国巨灾保险、再保险及巨灾防范体系建立研究〔J〕.现代商业，2009（12）.

〔9〕李学勤.论我国巨灾保险法的构建〔J〕.经济论坛，2006（2）.

责任编辑 杨在平