欠发达地区高速公路经济带建设的几点思考

刘成虎

〔摘要〕 高速公路经济带对实现欠发达地区的转型跨越发展有着重要意义，能够开发和整合沿线资源，改善和升级地区产业结构，推动农业产业化进程，“激活”沿线土地资源。欠发达地区高速公路经济带建设面临的难题包括投融资体制问题、路网布局问题和管理体制问题。加快高速公路经济带建设，应进行企业化改革，制定合理的路网规划，做适度超前的设计和建设，完善政策法规。

〔关键词〕 欠发达地区，高速公路经济带，重要地位，难题，思路

〔中图分类号〕F542 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）05-0103-04

西方发达国家和我国东部发达地区的发展实践表明，在经济规律的作用下，通过合理配置生产资源，优化生产力布局，以高速公路建设为依托，培养高速公路经济带，是区域经济发展的重要增长点，可以有效带动区域经济实现跨越发展。然而，在欠发达地区建设高速公路经济带也面临着诸多难题，严重制约其可持续发展。

一、高速公路经济带在欠发达地区经济发展中的重要地位

高速公路经济带在欠发达地区的经济发展中具有举足轻重的地位，对实现欠发达地区的转型跨越发展有重要的现实意义。

（一）开发和整合沿线资源。因为历史和现实的种种原因，造成了欠发达地区发展相对落后的现状。很多地区虽然有丰富的自然资源和历史文化资源，但没有条件进行有效的开发和整合。例如，山西的很多历史文化资源和自然资源就处在“离散状态”，长时间没有一个有效的联系纽带加以整合，很难形成资源的协同效应。在高速公路建成通车之前，很多地区长期处于贫穷落后状态，在招商引资等方面很难吸引社会各界的注意力。这种长期的封闭发展，导致很多地区存在重复建设、资源利用效率低下的局面，无法形成产业规模。 〔1 〕同时由于封闭性的发展，地区之间在产业链的对接方面难以进行有效合作，更不用说整合不同区域共同参与经济循环发展和实现转型跨越发展。因此，很多地区长期处在低效率、低附加值的产业发展水平上，经济结构调整积重难返，很难形成高水平的规模效益。高速公路开通后，公路网络将这种条块分割的区域产业模式有效联系起来，将公路沿线的人口、自然资源、文化和生产力更好地沟通起来，极大地促进了沿线资金流、物流、信息流、人流等要素的快速循环与合理流动，有效缩短了资源流动的时间周期和空间距离，彻底改变了以往地区间资源配置的条块分割，推动资源在更广泛的区域更灵活更有效率地流动，大大提高了高速公路经济带的经济质量和经济效益。具体表现为：第一，欠发达地区往往潜藏着丰富的自然资源，高速公路沿线区域可以更便利地发展诸如水泥、木材、砂石等原材料产业，以尽快增加地区经济收入，积累产业升级和可持续发展资金。即使公路沿线没有丰富的自然资源，也可以利用便利的交通条件发展副业、食品等轻工业，充分利用区域的劳动力资源，同时也可以增加本地区的居民收入。第二，便利的高速公路运输，可以将沿线的时令农产品，如杏、桃、枣、葡萄等农副产品及时运出，以得到更好的储存和加工，有利于推动沿线农业资源的整合，实现农业产业化。最后，高速公路的建成，可以更好地开发当地的旅游资源，一些以往深处偏僻地区无人问津的旅游资源可能很快就成为旅游胜地，形成以高速公路为纽带的黄金旅游线路，更好地配置旅游资源。

（二）改善和升级地区产业结构。高速公路带来沿线的资源整合效应必然会强力推动区域经济的快速发展，进而引起产业结构的不断改善和升级。比如高速公路经济带的建立，会带动劳动力资源不断由农业人口向非农业人口转移，带动二三产业的发展，进而推动当地经济增长的附加值和科技含量，最终实现区域内产业结构的不断完善和升级。从社会资源充分利用的角度看，一个地区的产业结构是否合理，就是评价其在一定时间和空间内，各个产业之间的比例是否合理，是否有短板制约产业；还要考虑其区域各类资源是否得到有效配置和利用，诸如自然资源是否有效开采、文化资源是否得到有效保护和开发、人力资源是否实现充分就业、引进技术是否得到充分吸收和利用；另外还要考虑整体的区域经济结构是否存在结构效益。高速公路将沿线区域间的联系时间大大缩短，相对缩小了联系空间，使得区域间的分开合作成为必然，让各类资源能在不同地区得到更好的配置，使区域间的产业协调和构建跨区域产业链成为可能，进而使当地产业结构趋于完善和合理。从社会需求的角度看，产业结构的改善和升级是以社会需求结构的变化为导向的，会随着社会需求的变化而不断动态演变。也就是说，产业的发展要满足社会需求，通过知识集约化和经济服务化来不断提升产业结构的层次和水平，使区域内各产业间的比例更加协调，科技的附加值更高，能更好地利用现有资源服务社会需求。

（三）推动农业产业化进程。高速公路建成通车后，会给沿线区域带来巨大的区位优势，便利的运输条件和优越的地理位置，对沿线区域生产力布局优化带来巨大机遇。在高速公路带来巨大交通优势的基础上，沿线区域的资源禀赋优势也就会凸显出来。便利的交通、丰富的资源必然会吸引大量投资者进入，依据不同的自然资源、人力资源和文化资源形成不同的产业园区，高速公路经济带也就出现了。因此，高速公路经济带会带动农村人口、资源和外界的资金、技术不断聚集，产生巨大的经济聚集效应，利于实现农业产业化，同时也会大大提高农产品的技术含量和附加值。在推动农业产业化的过程中，高速公路经济带会使公路沿线形成不同风格、不同层次、不同类型的新型城镇，有利于加快城镇化进程。

（四）“激活”沿线土地资源。土地是一种特殊商品，其不同的自然属性和社会属性决定了其市场价格，即使是同一块土地，由于其属性发生些许变化，也会导致其价格的巨大变化。因为在人类生产生活的一定时期内，可供利用的土地供给是有限的，特别是优质的土地资源更是稀缺。高速公路的建设可能会使一块以前偏僻的、远离繁华区、空间可达相当不便、价格相当便宜的土地，很快变成交通便利、空间可达性强和价格飞速升值的稀缺资源。随着高速公路经济带的开发和发展，沿线的土地会随着人流、物流、信息流的聚集而飞速升值，土地的空间价值和市场价格不断上涨，进而给当地带来可观的税费收入和租金收入，产生巨大的土地开发盈利空间，最终带动当地房地产业的迅速发展，实现当地经济和社会协同发展的局面，形成新的经济繁荣点和繁荣面。

二、欠发达地区高速公路经济带建设面临的难题

（一）投融资体制问题。政府作为高速公路建设投资的主体是保证高速公路公益性特征的前提和基础，但现在国家财力有限，特别是欠发达地区财政更为紧张。在这种建设资金矛盾突出的情况下，投资主体由政府适当地向企业转变是现阶段欠发达地区高速公路建设变被动为主动的理性选择。 〔2 〕然而，由于企业作为一个独立的经济体，其追逐利润最大化的本质决定了其经营行为往往会偏离高速公路公益性的特征。因此，虽然高速公路实施企业化经营管理是适应市场经济规律、拓宽融资渠道、转变政府职能和实现高速公路可持续发展的有效途径之一， 〔3 〕但囿于高速公路本身所具有的社会属性和经营期限，在很大程度上影响和制约了企业经营行为，进而制约企业化经营模式。特别是在欠发达地区，由于缺乏相应实力的投资企业和体制改革魄力，在高速公路企业化经营改制中会存在一些难以回避的问题。第一，已有债务的剥离问题。高速公路建设的企业化经营改制，主要是将收费还贷型高速公路转变为收费经营型高速公路。在这一改制过程中主要涉及资本性投资的回收和债务性投资的转移两个问题。解决第一个问题的主要难点在于高速公路收益在分成比例的确定上，如何既保证投资企业的合理收益，又能使政府征收到更多的用之于民的可持续发展资金。而关于债务性投资的转移问题则更为棘手，目前在高速公路建设融资方面，很多贷款资金都是由政府交通主管部门与银行签订的，这其中政府的融资平台和政府信用发挥了很大作用。而如果进行高速公路的企业化改制，让银行直接贷款给经营企业，可能会加大银行的放贷风险，降低银行的放款积极性，甚至在某些时候银行可能会拒绝放款给信用较低的企业。所以如果这一问题不解决，企业化改制后仍然让政府提供融资平台和政府信用，可能就会出现名义上债务已经转移到经营企业，实际政府还承担着巨大的债务风险。尤其是政企彻底分开之后，政府的交通主管部门与高速公路的经营公司不存在隶属关系，而是完全通过市场化运作，政府承担的这种债务风险就会更大更不确定。第二，在建项目的资金筹措问题。虽然高速公路建成后的收益很高，但其建设周期长、投资巨大，在高速公路建设初期，企业会长期处在亏损状态。由于投资风险较大，银行一般对这种项目不感兴趣，所以单靠企业本身的信用很难在金融机构中借贷到足够的建设资金。所以，企业化经营后可能会导致企业建设资金短缺，进而影响到高速公路建设的正常工期。第三，企业经营的投机主义倾向。利润最大化是企业的追逐目标，而利润的多少要看企业总收益和总成本的差额，也就是受成本和收益的制约。如果在经营过程中出现效益不佳的情况，企业可能会采取掠夺性经营策略，例如可能会减少高速公路的养护开支、减缓工期或过度进行商业开发。众所周知，企业的经营是相对无限期的，追求的是无限期经营，但是收费公路的管理办法则规定收费经营的高速公路公司最长的经营期限为25年。在快到期的时间段中，可能会存在很多短期行为，就如在有限次重复博弈中的均衡一样，最终的策略组合并不是最优的，往往会带来道德风险。例如，企业在后期预料到自己的经营权很快将被取消，一方面可能会加紧转移能够转移的人财物，另一方面急剧减少对高速公路运转必要的开支。这势必影响到高速公路的长期运营。企业的这种投机主义倾向是由其作为独立经济体的逐利本性决定的。另外，还会存在企业经营决策与高速公路发展规划不一致的风险。因为企业具有独立的经营决策权，如果在合适的情况下，存在可短期获利的非公路行业投资机会，企业很容易将高速公路建设资金进行转移使用，进而导致建设资金不足，最终出现不能按期完工或工程质量下降的情况，影响公路的功能发挥。

（二）路网布局问题。欠发达地区公路网的规划布局还存在不少问题。第一，在部分经济较为发达、人口较为密集的地区，路网布局也较密，交通比较便利，而在许多山区则由于人口相对较少，经济发展相对落后，交通网络也较为稀疏。这种路网布局反过来又对当地的经济社会产生直接的反作用，最终导致地区之间的经济社会发展差距越来越大。第二，虽然欠发达地区路网规模总体上不断扩大，但对路网养护不到位，对桥涵、排水等基础设施缺乏有效维护，路面塌陷、破损等问题较大，常常出现前修后坏的情况。种种问题严重制约了现有路网功能的发挥，特别是有些收费站，多年来没有任何改进，经常出现收费站堵车现象，严重制约了高速路路网布局的优化。

（三）管理体制问题。随着高速公路的发展，全国各地在发展过程中不断探索新的管理体制。但总结全国各地高速公路管理体制的发展轨迹，我们可以归纳为以下几种类型：按管理模式来划分，可以分为专线管理、分片管理和集中管理，目前专线管理模式较为普遍，集中管理模式逐渐淡化；按管理隶属的层级来划分，有省交通运输厅设置高速公路管理局直接管理模式，下设分公司或管理段负责经营，有成立集团公司集中管理模式；按单位性质划分，可分为三种类型，一种是按企业方式运作，基本脱离与省交通厅的隶属关系，通过成立高速公路集团公司来管理，二是组建由省交通厅领导兼任董事长的投资管理主体，三是成立事业性质的高速公路管理局。如山西从1996年6月25日第一条高速公路太旧路全线建成通车至今，已经历了从分散管理到集中管理的历程，从路段管理到路网管理，从建设型管理到经营型管理再到服务型管理的转变。由此可见，现行的高速公路管理体制还没有形成一种较为成熟可行的管理模式，而随着高速公路的建设进程加快，特别是高速公路经济带作用的不断显现，如何理顺和创新管理体制已成为欠发达地区发展交通事业最为紧迫和关键的工作。

三、加快欠发达地区高速公路经济带建设的具体思路

欠发达地区的高速公路经济带建设存在着不同于发达地区的问题和特点，最为突出的就是资金短缺和当地经济发展不够。针对这一问题，笔者认为应该在以下几个方面做好工作。

（一）进行企业化改革。为了解决高速公路建设的资金紧缺问题，利用市场手段，调动社会可用资源进入交通建设领域是非常必要的选择，目前也是唯一可行的选择。但为了保证高速公路的公益性特征，在引入社会资金进入的同时，必须加强对高速公路建设和经营单位的事前、事中和事后管理，最大可能地约束企业由于追求利润最大化而产生的短期行为甚至是破坏性行为，探索建立一种科学、高效的高速公路建设和运营模式。在这一模式中，要突出企业的经营主体地位，在市场规律的作用下，通过市场手段配置资源，但要时刻加强政府的宏观指导和管理，将企业经营的副作用减少到最小。另外，在企业化经营模式下，要注意经营主体权责利的对等。在围绕特许经营的原则下，要有利于集中统一管理，以保障其公益性，同时要坚持精简高效原则，协调稳定地运行各项体制，促进建设的有序、可持续和快速发展。

（二）制定合理的路网规划。欠发达地区的路网规划要充分考虑到建设项目、建设时间以及项目之间的关联与社会经济效益，并且在规划路网的时候要综合考虑不同区域的经济社会发展均衡，从全局出发，统筹兼顾，增强公路发展的未来平衡能力。第一，首先要力争按期或提前完成现有公路路网规划，在现有的规划和政策法规下，合理配置社会资源，精心策划和安排，处理好路网规划中的区域和行业关联，切实扶持落后地区的交通建设，并不断满足经济发达区域的交通需求。第二，在现有高速公路建设通车的条件下，加强对公路的管理和维护，确保现有高速公路的通车能力得到充分发挥。首先要在《公路法》的框架下制订结合本地区的公路管理和养护法规，同时制订相应的制度规范和技术指标以及操作规范，做到有法可依。其次要在政企分开的条件下，不断加强政府的有效监督，确保公路养护得到有序维持。但要克制政府职能的发挥，避免政府越界行为的产生。第三，应通过制度化管理规范投资主体行为，尽快制定有关招商引资、经营权转让等管理办法，为公路项目的建设和运营创造良好的条件及环境。

（三）做适度超前的设计和建设。高速公路建设是经济发展的产物，特别是高速公路经济带的构建更是区域经济进一步深化发展的结果。所以欠发达地区在建设高速公路经济带的过程中，不要受到省外或国外高速经济带建设速度的影响，过度求大、求超前，而要根据欠发达地区经济发展的程度、速度和未来的可行性规划，做适度超前的设计和建设。坚决杜绝过度开发建设单一几条高速公路，或者为了求规模和覆盖面而规划建设与经济资源布局不对称的高速公路网。因为对欠发达地区来说，资金紧缺是一个最为突出的矛盾。要根据地区经济发展的需要，将有限的资源用在急需的地方，提供实实在在的交通服务，而不是为了政绩而好大喜功，做很多过度超前的建设，否则会造成资源的巨大浪费。

（四）完善政策法规。在探索高速公路管理体制模式的过程中，要不断出台一些结合地方发展实际的政策法规，特别是欠发达地区，更应该从各个区域的省情出发，因地制宜，在国家有关法律法规的框架下设计和出台更为详尽的地方政策法规。这其中包括土地征用补偿政策、土地政策、投融资政策。如果这些法规政策能够与当地高速公路建设的实际相契合，高速公路的管理体制改革问题就会迎刃而解。首先，随着经济和社会的发展，土地作为稀缺资源其价值日益增值，当地政府在征用土地的时候一定要坚持市场化运作，给当地居民以合理的经济补偿。同时要注意，这种补偿不能单纯依据土地本身的价值进行置换，而要考虑土地对当地农民长期生产生活的意义，进而做出更为合理的符合农民利益的补偿。其次，政府在制定土地政策的时候，一定要有长远规划和全局规划，对使用的土地进行合理规划并严格执行，这其中对土地的性质、范围、用途等进行明确规划并予以公示。将政府工作明确化、透明化，以避免与当地居民产生不必要的误会和冲突。第三，在稳定政府投入资金的前提下，保证政府交通主管部门对高速公路发展的宏观控制权，拓展融资渠道，积极吸收社会各类优良资金，鼓励社会各界在市场机制的作用下积极参与，并获得相应收入和承担相应风险。这就需要相应的法律法规加以保障，以明确参与各方的权责利，进而可能会理顺当地高速公路建设的管理体制，并形成更为可行的管理模式。

参考文献：

〔1〕阮 加，刘延平.经济带理论对西部经济发展的启示〔J〕.中国行政管理，2009（9）.

〔2〕林元旦.区域经济非均衡发展理论及创新〔J〕.中国行政管理，2004（6）.

〔3〕〔美〕萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2002.

责任编辑 于晓媛