论我国城市垃圾处理产业可持续发展战略创新

黄新文

在现代社会中，城市垃圾既是困扰自然生态环境和城市发展环境的世界性难题，同时也是放错了地方的资源和财富。我国目前正处于持续发展的城市化阶段，不仅是名副其实的全球第一人口大国，而且也是世界最大城市生活垃圾生产国。利用好如此规模的城市垃圾，最大限度减少环境污染，改善城市生态环境，将是我国城市垃圾处理可持续发展的严峻课题。面对现实，我们必须开展城市垃圾处理的战略研究和战略创新，以期实现城市垃圾处理资源化、资本化、产业化和市场化的发展目标。

一、我国城市生活垃圾处理的现状和任务

从全国城镇垃圾处理的形势分析，垃圾处理行业总体呈现成绩巨大、问题不少、挑战严峻的多维态势。截至2010年底，全国设市城市和县城生活垃圾年清运量2.21亿吨，生活垃圾无害化处理率63.5%。但也要看到，由于城镇化快速发展，生活垃圾激增，垃圾处理能力相对不足，一些城市面临“垃圾围城”的困境。同时，部分处理设施建设水平和运行质量不高，配套设施不齐全，存在污染隐患，影响城镇环境和社会稳定。此外，城市垃圾处理行业还存在战略研究、标准制定、投融资体制建设滞后等问题。

城市生活垃圾处理设施建设任务艰巨。我国 “十二五”期间，新增生活垃圾无害化处理能力58万吨/日；新增收转运能力45.7万吨/日；规划新增运输能力45.7万吨/日；预计实施存量治理项目1882个，投资将达到约2636亿元。与此同时，管理工作任重道远。要加快建设城市垃圾处理产业投融资市场和体制，推进城市垃圾处理行业向资源化、资本化、市场化、产业化方向发展。

二、城市垃圾处理产业发展中的政府越位与缺位

虽然政府在城市建设市场化改革中已经迈出很大步伐，但在一些地区，城市基础设施产业发展依然不同程度地存在政府职能和市场职能的严重错位。一方面，对于收益好、垄断性高、成长性强、能够市场化的市政公用项目，一些地方政府往往过分强调其公共产品属性，执意垄断投资与经营，维持其国有投资经营的垄断地位，使市场机制难以发挥优化配置资源的基础性作用，人为造成了政府的越位和市场的缺位。另一方面，一些地方政府在城市基础设施建设管理中不愿有效履行公共财政和公共管理职能，为了甩掉城市基础设施经营管理的“包袱”，把一些不宜市场化的设施项目向市场推介和兜售，通过夸大宣传，随意拔高了某些设施的产品市场属性，似乎市政公用设施产品都可以市场化，出现了一定程度的政府缺位。

三、客观认识城市垃圾处理的社会属性和市场属性

大力推进城市基础设施产品和服务的资本化、产业化、市场化是一个重要方向。垃圾处理作为城市基础设施的组成部分，具有公用设施的社会属性和市场垄断的经济属性。向城市提供垃圾处理设施需要兼顾社会效益、环境效益和追求合理经济收益。

城市垃圾是能够资本化、产业化、市场化的潜在资源。在城市问题专家王维平看来，“垃圾资源化潜力随着生活水平和经济的发展也不断增长。”城市垃圾成分中的金属、纸类、塑料、玻璃等都为可直接回收利用的资源，这类垃圾占总量的42.9%，可直接回收利用率应不低于33%。资源节约和重复利用的意义非常巨大。

城市垃圾的巨大产量构成了垃圾处理资本化、产业化、市场化的重要条件。从城市垃圾生产规模分析，规模化垃圾处理将有利于提高垃圾资源利用率和资本收益率，这就为城市垃圾处理资本化、产业化创造了必要条件。上海老港生活垃圾卫生填埋场四期项目投资运营实践表明：城市垃圾处理产业具有产品排他性和稳定的资金回流机制，城市垃圾处理项目可以实现市场化运作。杭州天子山（垃圾处理场综合利用项目）举行的集团婚礼和冷餐会，见证了生活品质之城向“垃圾围城”的宣战之路。

四、城市垃圾处理可持续发展的战略创新

（一）发展城市垃圾产业，要以社会环境效益优先战略为前提

实施社会环境效益优先战略，是建设美丽中国的客观要求。党的十八大提出 “着力形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境”。从经济社会全面的、可持续的科学发展向度考察，当代人应该担当起发展经济和保护环境的双重历史重任。

实施社会环境效益优先战略，就是要在城市基础设施规划建设过程中把减少污染、保护环境放在优先突出的位置。坚决杜绝为了换取一时经济繁荣而忽视环境保护的短期行为和错误观念。要始终不渝地贯彻环境保护国策，改进生产方式和发展方式，采取有力措施在城市垃圾处理中获取再生能源和重复利用资源，促进产业升级转型，推动资源节约型和环境友好型社会建设。

（二）发展城市垃圾处理产业，要以产业化战略为重点

城市垃圾处理产业化就是按照市场经济规律办事，以市场为导向，利用市场机制优化配置资源的基础性作用，最大限度地发挥城市垃圾资源的利用效率。实施城市垃圾处理产业化战略，要坚持因地制宜原则，结合不同城市的性质、规模、产业结构、环境承载力及经济发展水平，实行专业化分工，依靠科技进步，形成规模经营和具有地域特色的城市垃圾处理产业。

城市垃圾的资源化、规模化决定了垃圾处理具有资本化与产业化的基本条件，但关键在于建立市场化。现代化的城市垃圾处理面临的主要任务，就是要从根本上改变粗放式发展模式，把传统观念中的城市垃圾转化为能源、资源和土地，转变为再生的大量社会财富，实现资源、能源和土地的重复利用和永续利用。现代化的城市垃圾处理就是在优先获取生态环境效益和社会效益的前提下，把传统城市垃圾处理产业改造为城市化过程中的朝阳产业，实现传统城市垃圾处理行业的全面升级，使其呈现无害化、生态化、集约化的多种产业特征。

（三）发展城市垃圾处理产业，要以市场化战略为核心

推进城市垃圾处理产业进步，发展的动力在于深化行业市场化改革。这就要求各级政府全面贯彻国家关于发展城市生活垃圾处理的一系列方针政策，坚持以市场化为导向，自觉放弃有悖于市场经济体制的职能和权力；以构建开放的城市垃圾处理投融资市场为目标，吸引各类资本、资金和技术公平进入城市垃圾处理产业领域，逐步建立和完善多元化、多层次、多渠道的投融资体制。

发展城市垃圾处理产业，政府要扮演规则制定者和裁判员角色。按照现代经济的要求，市场机制是支撑城市基础设施产业可持续发展的基础。地方政府应全面退出竞争性的市场领域，应在市场失灵的公共服务领域大显身手，把更多的精力倾注于搞好产业发展制度设计，当好规则制定者。要在维持市场公平竞争的秩序方面下功夫，建立起良好的市场秩序，扮好裁判员角色。

（四）发展城市垃圾处理产业，要以减量化战略为先导

城市垃圾处理的减量化战略是从源头上减少垃圾产量的主动性战略。它是节约资源的重要举措，对于改变经济发展方式、生产方式和人们的生活方式及减少资源耗用等都具有重要意义。比照发达国家城市垃圾减量化管理经验，相当一批产品的包装应由厂家承担回收和重复利用责任，以减少垃圾的产量；对于违反行业标准过度包装的产品，国家往往对生产厂家课以重税或罚款，以减少对资源的浪费。利用收费和税收等经济手段限制人们大量使用一次性塑料袋、筷子、纸巾等，从而减少资源的消耗和垃圾产量；通过宣传教育和垃圾分类，强化节约意识和环境保护意识，倡导新的生活方式和节约文化，促使大家把节约资源和垃圾减量变为一种自觉和时尚，实现垃圾减量化目标。

（五）发展城市垃圾处理产业，要以科教兴业战略为支撑

科技进步要为城市垃圾处理产业可持续发展提供坚强支持。城市垃圾处理领域的科学技术研究要立足掌握产业发展过程中关键技术，打破发达国家对于关键技术和关键设备的垄断和封锁。科技进步要解决好垃圾处理的收集、运输、消解过程中的污染防治技术难题，把重点放在垃圾无害化处理、资源回收、再处理综合利用的技术研发和应用方面，用先进技术提高城市垃圾中有害物质的无害化消解率和资源转化率，全面提升产业绿色发展水平。

以人才强业为重点，加强城市垃圾处理技术、生产和管理人才的培养和培训工作。大专院校的教育和科研要与产业技术进步高度融合，为行业培养大量高级专门人才和应用型人才。建立一支能够长期支撑产业可持续发展的优秀管理干部队伍、科技专家队伍、高技能工人队伍。

（六）发展城市垃圾处理产业，要以管理创新战略为基础

首先，要结合实际，完善行业管理的制度性设计。立足于为城市垃圾产业发展做好制度性安排，加快制定和完善行业法规和政策，使行业发展、产业进步的各项管理工作有法可依、有章可循，彻底扭转目前行业发展中制度不完善、政策不配套的滞后局面。

其次，强化行业管理政策、技术标准的执行力。从客观角度考察，建立多元化投融资体制和公平市场的制度性“藩篱”早已拆除；相当部分的行业建设和运行管理标准、技术规程已经出台，并不存在太多的行业政策和技术标准制定的缺位，而最为缺少的是对于政策不折不扣的执行力。这方面亟待通过创新行业政策制度的贯彻机制，凸显政策制度执行效果。

第三，要全面实施企业管理创新，提高城市垃圾处理企业核心竞争力。以低碳、绿色、集约发展为导向，建设具有可持续发展人文理念的现代企业。企业要面对现实、面向市场，主动担当市场主体责任。采用现代管理技术和手段，对于城市垃圾处理产业管理进行系统研究，根据产业的投入产出过程、市场需求、产业特点、资金回流机制、回报效益等因素，科学制定企业发展战略和方案，合理规划企业发展规模，为企业发展进行科学管理的制度支持。

五、城市垃圾处理产业可持续发展的措施建议

一是强化责任考核。建立全面的政府目标责任评价考核制度，是确保实现绿色循环低碳发展目标、促进城市垃圾处理产业可持续发展的重要基础保障。要按照生态文明建设、经济建设、政治建设、文化建设以及社会建设五位一体协调发展的要求，统筹考虑区域差别、经济发展水平、自然条件、产业结构、环境承载力等因素，淡化唯GDP论生产力发展的观念，建立经济社会可持续发展的综合指标体系。合理确定生态指标在考核体系中的权重，“建立领导干部任期内资源消耗、环境损害、生态效益责任制和问责制”。

二是强化法制监督。在城市垃圾处理产业发展中要不断加强和完善法规建设，坚持走法治管理道路。把法律监督、行政监察、舆论监督、社会监督结合起来，形成强大的法治氛围和执法合力，为城市垃圾处理产业提供良好的发展环境。坚决秉承有法必依、执法必严、违法必究的法治理念，以法制维护产业发展、保护生态环境，为经济社会可持续发展提供法制支持。

综上所述，发展城市垃圾处理产业是实现我国经济社会可持续发展的重要内容，对于减少环境污染，循环利用垃圾资源，促进经济循环低碳发展具有十分重要的意义。这既是城市政府和城市管理者的使命和职责，同时也是全国人民实现中国梦、建设美丽中国的共同期盼。要以推进行业改革的巨大热情和敢为人先精神，实施社会环境效益优先、产业化为重点、市场化为核心、减量化为先导、科教兴业为支撑、管理创新为基础的发展战略，发挥政府和市场的作用，建立多元化投融资体制与公平的投融资市场；坚持以人为本与综合利用的可持续发展理念，最大限度地减少城市垃圾给自然环境带来的污染和破坏，实现环境、社会、经济三个效益的协调增长，为城市实现科学发展创造良好的生态环境。

参考文献：

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（责任编辑：赵静）