城市型风景名胜区规划编制中公众参与机制研究

陈征　邓洋

摘要：在阐述公众参与城市规划的相关理论和研究动态的基础上，分析目前城市型风景名胜区规划编制中公众参与的必要性和主要障碍，提出适于风景名胜区规划编制的公众全过程参与机制的思路，并对公众参与事项、参与主体、相关组织、参与方式等方面进行了详细阐述，可作为政府部门决策和公众参与实践的参考。

关键词：城市型风景名胜区；规划编制；公众全过程参与；机制

中图分类号：TU984

文献标识码：A

文章编号：1008-0422（2013）05-0104-02

1 公众参与城市规划的理论基础和研究动态

1.1公众参与的理论基础

1969年Amstein建立的市民参与阶梯理论（《A Ladder of Citizen Particiloation》）为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准，明确了公众参与应该是一个从无权利参与逐渐向权利参与转变提升的过程。该理论根据规划决策权力大小，将公众参与分成3个层次（没有参与、象征性的参与、市民权利）和8个阶段，并明确无参与和权利参与之间的不同特征（图1）。

2001年，Symith在“参与阶梯”理论的基础上提出了公众参与的电子阶梯理论（E-Participation Ladder），即将现代信息技术纳入到公众参与规划过程的技术手段中，借助网络平台进行讨论、调查、决策等工作，这种方式提高了信息收集和交流的效率、节约了时间等成本花费，扩大了信息收集面，增强了公众参与的积极性。

1.2国内外相关研究动态

在西方国家，美国的规划学者在认识到城市规划的特殊政治属性后，最先开始对城市规划中公众参与研究的探讨，20世纪60年代，Arnstein提出的参与阶梯理论（“A Ladder of Citizen Participation”），并指出公众参与是公众的一种权力，通过参与将权力再分配，把那些被排除在现有政治和经济政策决策以外的无权民众囊括进社会中来，这一理论在城市规划界影响深远。Davidoff和Refiner发表的《规划的选择理论》（A Choice Theory of Planning）中，认为城市规划的整个过程都应该充满着选择，任何选择的做出都是以一定的价值判断为基础的，从多元主义出发来建构城市规划中的公众参与的理论基础。20世纪70年代，Jorden与Hentrich提出“尽早和持续参与”建议引起了较大的社会影响，并被纳入1973年的俄勒冈规划立法的规划授权法案，此后公民不仅可以对规划草案发表意见，还能影响方案制定及后期公示。

在中国，相关研究始于20世纪80年代初，发展于90年代后期，兴盛于2000年，2005年后逐步成为学界讨论的热点和重点。代表性的研究如：香港大学的郭彦弘（1981）较早引入“公众参与城市规划”的概念，详细介绍了国外规划程序中的公众参与，还结合中国国情指出在城市规划中应把征求群众意见作为规划工作的重要步骤和程序，强调“规划的目的在于满足群众的需要”。同济大学刘奇志（1990）对公众参与的积极意义进行了详细的概括，强调了公众参与对规划工作的重要作用。上海交通大学陈振宇（2009）从法律的角度详细分析了公众参与程序的现状、历史演进、价值研究、运行机制，并从司法的角度提出了保障规划中公众参与程序的有关意见。

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城市型风景区规划编制中公众参与的必要性及障碍

2.1公众参与的必要性分析

2.1.1城市型风景区的特点

随着国家和地方各项制度条例的建立和完善，我国各级风景区的保护事业蓬勃发展。目前，中国三级风景名胜区数量已超过600个，总面积占全国国土面积的1%以上。其中，城市型风景名胜区由于与城市毗连或与城市空间交错，交通便捷、受城市异化作用较大，社会形态和自然景观兼具城乡特征。在中国快速城市化发展的大背景下，城市型风景名胜区因其区位特殊，首当其冲地面临城市化和市场经济力量的侵袭。

景中村是城市型风景名胜区比较常见的社会组织形式，它的存在对景区建设和保护事业而言既有积极的影响又有消极的影响。景中村若能结合地方特色和游客需要发展娱乐、餐饮等行业，村民可充分发挥主观能动性，创造丰富的旅游活动，凸显所在景区资源的差异性，由此吸引更多游客，创造更多经济效益；若忽视对资源的可持续利用也可以将景区发展推入恶性的循环。世界旅游组织也倡导将居民作为旅游业发展的关怀对象，把居民参与当做旅游发展过程中的重要内容，因此地方发展旅游业还要充分考虑到原住居民的利益需求，通过建立合作关系以实现旅游业的可持续发展v-。

2.1.2景区建设中的问题与矛盾分析

我国风景名胜区保护管理的主要责任目前由代表公众利益的地方人民政府承担，各地人民政府依照自身实际设置了多种类型的具有行政职能的风景名胜区管理机构，代表其依法行使保护管理职能。许多纳入风景名胜区范围内的土地、森林、山地等资源的权属归农村集体，而风景区边缘即城市建成区的规划管理范围。对于风景名胜区（尤其是城市型风景区）而言，在保护管理中不可避免的面临来自农村集体和城市建成区两方面的利益冲突：一方面，部分村民的公共意识较弱，为追求眼前短期的利益，忽略日常活动对景区资源的消耗及对环境的污染，村民住宅私搭乱建现象问题也比较普遍；另一方面，伴随着城市化的进程，城市人口土地间矛盾比较突出，部分景区周边单位的用地扩张也不断蚕食着宝贵的风景区用地。

因此，风景名胜区保护管理在依法行政保护景区资源的基础上，也不能忽视风景名胜内外的村镇、居民及相关单位的合理的利益诉求，不能单纯地采取禁止或限制的方式来推进风景名胜区保护和利用工作，而需要引导各利益主体参与到风景名胜区保护管理工作中来，在景区规划编制中将其合理的利益诉求纳入决策范畴，让他们在保护和利用中受益，进而形成主动保护、积极配合、协调发展的良好局面。

2.2公众参与的主要障碍

目前国内推进公众参与的障碍主要表现在以下几方面：

（1）相关制度、法律保障尚不健全。2008年施行的《城乡规划法》是我国第一步将公众参与规划的程序予以制度化的法律，一定程度上回应了学界与实务界对于公众参与制度的讨论与渴望，并对城市规划中的公众参与程序产生一定影响，但其间仍然存在大量值得深入探讨的问题，如公众参与的对象、范围、组织、权利、内容、义务等没有明确规定，由此导致公众参与规划的可操作性仍然较弱。

（2）政府的相关工作不够到位。政府应积极借助电子网络、新闻媒体、报刊等信息渠道对规划编制工作进行大力宣传，让公众切实体会到规划与自身利益密切相关，进而激发公众参与其中的积极性，并为公众提供便捷的交流平台，以使公众的意见和建议能及时得到反馈与收集，科学有效地指导规划编制工作。

（3）公众的专业素质较欠缺。公众素质的缺乏也将对其参与规划的效率和效果产生重要影响。这一方面政府应为公众参与提供一定的社会环境，如借助宣传手册、现场展示会、路旁展示牌、电视媒体、网络信息等手段和渠道，加强对公众关于规划基础知识的普及。而公众本身也应自觉的补充相关专业知识，让自己积极的融入规划编制工作中的相关阶段中来。

（4）规划设计师缺乏与公众沟通。我国的城市规划设计工作者在从事规划方案的编制工作中，普遍缺乏与公众群体就相关利益进行有效沟通与交流，规划实施过程中也缺乏协调和磋商，脱离实际的设计方案在实际操作中必然会暴露出一些问题，脱离公众利益需求的规划也必将遭遇到公众的抵制。

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公众全过程参与风景区规划机制的构建

3.1机制构建的基本思路

所谓的公众全过程参与景区规划机制，是指在景区规划编制的各阶段都融入公众的参与行为，打破现阶段公众参与规划范围和内容的局限，大幅度提高了公众在规划编制工作中的主动性，以灵活多样的参与方式充分满足实际操作过程中的选择。该机制的有效运行和完善需政府、规划师、公众三大主体的良性互动，方可取得可观的社会经济效益。

全过程参与并不意味公众取代政府、规划设计者成为决定规划编制工作的主角，全过程参与还应强调是在确定利益相关者基础上的适当参与，而政府应为公众参与设定具体的路径，主要解决以下问题：确定公众参与的事项，确定公众参与的主体，建立公众参与的管理组织，公众参与方式的选择，以及公众参与机制的推力。

3.2确定参与事项

基于现实考虑，公众参与事项的规定不仅限于法律条文，实际操作中应实施“尽早和可持续参与”，但考虑行政因素，又不是规划的所有阶段和过程都可以实施公众参与。一般来说，规划草案的编制阶段公众可获得较多的参与机会，尤其是基础资料的调查和发展目标的确定过程中，其它阶段公众也可有参与机会，参与事项也有扩充的可能，如规划方案的确定阶段可组织专家进行审批和公众投票选择最终的方案，在规划的实施及修改阶段，只要公众的参与能促进规划的落实都可以根据需要为公众提供参与机会。

3.3确定参与主体

城市型风景名胜区在保护管理中要全面回应各方的利益诉求，就必须动员各方参与到规划编制与管理中来，因此要确定公众参与的主体并且科学分析各自的利益关系，厘清主要利益主体和次要利益主体。相关利益主体分析最初运用于企业组织和管理战略当中，但近年来广泛运用于自然资源管理和保护及旅游规划当中。如周年兴等（2005）以武陵源风景名胜区总体规划为例，列出了风景区规划所涉及的相关利益主体，并运用相关关系矩阵分析了他们之间利益关系，最后确定了主要的利益主体之间的关系，并以此为依据进行了规划和行动决策。

3.4建立公众参与的管理组织

公众参与的组织根据其活动与人员的组织紧密程度大致分为固定型、临时型、松散型三类，固定型的组织机构具有广泛性和代表性，整体素质高，参与的责任意识较强，且具有一定的专业素养，对专业型强的总体规划层次较适合。临时型组织对具体的规划项目较适合，一般项目牵涉到公众的切身利益，可组织这一地区的居民，成立公众代表小组，为项目的设计提出构想和思路，并参与到方案的编制、修改和实施过程中未。松散型组织是一种不固定的组织形式，是对前两种组织形式的补充，实践中根据情况而定，它的组织结构和人员都不固定，个体特征突出。

考虑风景区规划的特点，临时型的组织机构一般较适用，组织的人员构成应在相关利益主体分析的基础进行确定，并依照不同利益主体对景区规划的重要性和影响力不同按比例构成分配人数，以“公众代表小组”的身份来参与景区规划的编制及管理。

3.5参与方式的选择

基于现实考虑的公众参与方式很多，在实际操作过程中应针对不同的参与阶段和参与主体选择合适的方式。

3.5.1不同参与阶段：方案初拟阶段：可选择的方式有公众咨询委员会、民意调查、街区规划委员会、公众代表设定、流动机构；方案选择阶段：公众投票、技术援助、参与设计、公众讨论会、游戏与模拟、依靠媒介进行投票；规划实施阶段：雇用公众到社区的官方机构工作、对公众进行培训；规划反馈阶段：咨询中心、电话热线、网络留言。其中在各阶段都可以采用的方式有：问题研讨会、情况通报会、邻里会议、公众听证会、公众通报安排、特别组织机构。

3.5.2不同参与主体：参与主体的身份与能力对参与方式的选择也有较大影响，不同背景的主体适用的方式不同，有的主体书写能力强而有的主体口头表达能力强，应根据主体自身的特点为他安排合适的参与方法。

3.6机制的推力

除了对公众全过程参与景区规划机制流程的设计外，政府、规划编制者、公众三大角色所构成的互动是机制有效运行的强大推力，只有三者形成一个良性互动的形态，才能积极配合机制的运行。良性互动形态是政府、规划编制者（含规划编制部门、规划设计师）、公众（含利益关系人）三者互相影响的较佳状态。

政府方面：保证政府参与规划工作的连续性、明确参与内容和程序、加强与规划编制主体的协调、建立一套各部门积极参与规划工作的框架；完善制度建设，最大限度地满足公众参与规划的权力；加大宣传力度，多层次、多形式、多媒介地进行宣传，为市民提供了解规划的机会，为市民普及规划知识并培养专业素养。同时还可以邀请市民参加规划成果的展示会、论证会、座谈会及听证会，或者让市民成为城市规划编制的监督员、使规划编制工作更加透明化。

规划编制者方面：规划设计师应保持自身的专业性与相对独立性；规划编制部门为主导，充分考虑其它部门的利益，利于规划的顺利实施，加强规划的严谨性。明确规划编制部门的主导与权威地位，建立各部门参与的行政责任制，在该制度的指导下成立协调委员会，有效提高办事效率、及时解决问题。

公众方面：提升自身专业素质，自觉延伸参与的过程。按照Amstein提出的“参与阶梯理论”，在景区规划及管理过程中，公众参与的层次要从“没有参与”或者“象征性的参与”逐步上升到“市民权力”的高度。

4 结语

目前我国对于风景区规划在内的城市管理中，公众参与基本上还停留在决策已经批准后实施阶段的参与，并未实现规划全程的参与，在参与方式、参与事项方面还存在诸多不足。基于此，本文针对城市型风景名胜区自身的问题与矛盾，以利益相关者分析的视角，提出在风景区规划编制中“公众全过程参与”的新思路，但在具体运用中相关的配套政策、法规如何落实还有待进一步研究。相信随着社会主义法制建设的不断健全以及公众参与城市规划的意识不断提高，公众参与在城市规划建设事业中发挥更大的作用。