美国土地利用管理与启示

颜学毛

美国是经济超级大国，也是土地资源大国。在其发展历程中，对土地的利用和管理有得有失，值得我们认真研究并引以为鉴。

美国土地利用管理的历史变迁

城镇发展模式经历了从无序蔓延向精明增长的转变。二次大战后，伴随着人口暴增、经济繁荣和小汽车普及，美国大城市出现了“郊区化”现象，即中心城市人口停止增长甚至负增长，而近郊小城镇人口却迅速增加。进入20世纪80年代，在人口郊区化的基础上又完成了产业郊区化。新区像野草般蔓延，伸向原来的农田、牧场和森林。城市用地的无序扩张，消耗了巨量土地资源。据统计，佛罗里达州2000年的农田面积与1960年相比，损失了近40%，其他州的情况大致相同。这样的损失速度，引起了美国社会广泛关注。一些地方开始对这种不可持续的增长方式进行反思，并提出了交通导向型开发模式、划定城市增长边界、宗地再开发等土地利用策略和措施。这些都被纳入到“精明增长”的政策框架之内。“精明增长”在土地利用方面提出了一系列原则，如鼓励利用建成区内低效用地；保护开放空间、农田、风景区和生态敏感地；提供多样化住房选择；鼓励紧凑型建筑设计。俄勒冈、佛罗里达、马里兰等州均实施了“精明增长”计划，在控制城市扩展方面取得了显著成效。

土地利用目标经历了由全面开发向严格保护的转变。由于自然条件优越，美国政府和民众曾一度忽视保护土地资源的重要性，土地利用粗放。特别是在西部大开发过程中，掠夺式的经营使土地资源遭到严重破坏。1934年美国发生了震惊世界的“黑风暴”，西部大平原600多万亩农田上的3亿多吨表土被刮走，波及27个州。此次事件后，美国对土地开发政策进行了深刻反思，土地利用思路开始从全面开发、粗放利用向严格保护转变。美国国会相继通过一系列法令，范围涵盖土壤保持、农田保护、小流域管理、洪水防治、控制采伐和自由放牧等。此外，还采取了实施农业区划、对农地给予税收优惠、土地发展权转让、土壤保护储备计划、休耕等一系列经济和行政手段，加强农用地特别是耕地保护。

土地利用规划经历了从实体规划向综合规划的转变。20世纪前，美国的城市和土地利用规划主要着重于物质建设和空间形态布局等实体要素，对经济、社会、文化等非物质性要素缺乏考量，从本质上讲是一种实体规划。如19世纪由朗方完成的华盛顿规划、由威廉·潘恩完成的费城规划，均只是按照美学设计的城市建设蓝图。20世纪后，土地利用规划逐步融入社会、政治、经济等内容，开始从实体规划向综合规划转型。综合规划的内容涵盖经济发展战略、各类用地配置与布局、增长管理、公共服务设施、社区安全、历史文化保护、基础设施、社区再发展、城市设计等多项内容。在效力上，综合规划是涉及土地利用各项活动的基本依据，编制各类专项规划、专区规划、区划条例、土地细分以及建设各类项目都必须符合综合规划。

土地再次开发经历了由城市更新向社区开发的转变。为解决中心城区衰败问题，美国于1949年至1972年期间开展了大规模的城市更新运动。约1100座城市开展了2800项更新工程，拆除60万左右单元的房屋，搬迁200多万居住人口，涉及城市用地120多万亩。客观地讲，这一运动取得了一定效益，对美国城市地理分布及城市化进程产生了深远影响。但在大多数地方，更新仅仅被视为单纯的物质环境建设，没有将社会、文化等因素考虑进去，带来了新的社会矛盾，改造过的地方很快又变成新的贫民窟。城市地价过高、开发过度、人地关系不协调等问题更加突出。一些简单化的操作也使不少历史文化建筑遭到破坏。鉴此，1974年联邦政府的《住房和社区开发法》终止了城市更新计划，代之以富有人文色彩的社区开发计划。改造城市的方式从以开发商为主进行大拆大建，转向以社区自己组织进行小规模、分阶段渐进式改善，着力于社区的培养、延续和可持续性发展，注重社区事务公众参与；在城市用地再开发方面，不再提倡全面拆除重建，主要着重于旧建筑的改善和再利用，以及对低效建设用地做“填空式”开发。

美国土地利用管理的主要特点

宏观调控与微观管理并重。美国是分权、分税制国家，联邦、州和地方在土地的所有、使用和受益上各自独立。联邦政府除直接管理联邦公有土地外，主要是运用法律、经济和行政手段对土地利用行为进行宏观调控和引导。联邦政府先后出台了一系列涉及土地利用的资源环境法案。各州在制定本州法律、各地在编制土地利用规划时，都必须遵守联邦法律。同时，联邦政府还通过公共投资、设立专项基金、调整住房政策等手段引导地方政府和土地使用者合理利用土地。在微观管理方面，则是由地方政府通过以区划条例、土地细分、场址规划审查等手段，直接规范土地利用行为。区划条例是地方政府控制土地利用的主要措施，其严格规定了土地使用的具体指标，如地块面积、用途、开发强度、建筑体量等，对土地利用的调整可谓“面面俱到”。

维护公益与保护私益并重。美国的私有土地约占全国总面积的58%。作为私有财产，土地可以买卖和租赁，但土地的所有和使用者并不享有绝对处置权。美国政府对私有土地利用制定了严格的管理制度。其基本原则就是不能在私有土地上进行“有害公益”的行为。主要手段则是实施土地用途管制制度。对此，各州政府规定各异，如有的禁止在房屋后院养殖或屠宰牲口，有的禁止在屋前的土地上堆放杂物阻碍道路和水路。尽管为了维护公共利益，政府在私有土地利用上附加了诸多控制条件，但并不意味着可以随意侵害个人土地权益。在美国，对土地私益的保护与维护公益同等重要。其重要体现就是在土地征收上实行严格的法律制度。国家可以动用“征收权”把私人土地转变为公有，但征收目的必须是公共使用，且必须给予公正补偿并经过正当程序。

编制规划与实施规划并重。美国联邦政府对规划不实行集中统一管理，也没有制定涉及全国范围的土地利用规划，但各类涉及土地利用的规划相互衔接、相互补充，在引导和规范土地利用行为方面发挥着重要作用。其土地利用规划在类别上大致分综合规划、专项规划和增长管理规划，在层级上大致分区域级、州级、亚区域级、县级、镇级。编制完成的规划一经议会批准，便具有法律效力。在实施规划上，很多地方的规划历经多年，都坚持了既定规划方针，没有因为政府更替进行方向性调整。如圣地亚哥在1926年制定第一个综合规划，由于城市的大规模发展目前也只有两次大的调整。

行政引导与公众参与并重。美国的地方政府均建立了健全的规划管理机构，加强对土地利用的引导、管理和监督。据称，全美所有5万人以上的城市都设有规划委员会，5千人至5万人口的城镇中，约有90%设有规划委员会。规划委员会的主要职责是在规划内容和决定方面协调政府与民众关系，并对规划机构进行监督。而规划局、社区发展局等规划机构的主要职责则是编制和实施规划。为确保土地规划科学合理并得到广泛认可，在规划编制和实施过程中，政府高度重视公众参与。可以说，公众参与规划在美国已经成为一种社会民主制度，反映在土地利用管理的各项制度中。实际上，因为规划问题事关每个人切身利益，美国的民众也乐于参与其中，积极建言献策。

对我国土地利用管理的几点启示

要坚决贯彻落实节约优先战略，切实转变土地利用方式。改革开放以来，我国用地表现为建设用地总量快速增加和粗放利用。随着资源环境约束日益强化，我们必须转变增长方式、实现内涵式集约型发展，要大幅提高土地利用效率和承载的产出效益，努力以较少的土地资源占用支撑经济平稳持续发展。

要统筹开发与保护的关系，实现土地利用的经济、社会和生态效益有机统一。构建和谐的人地关系，必须把质量管理、生态管护作为土地利用管理的重要任务。要始终坚持最严格的耕地保护制度；在土地修复和开发活动中，要尊重生态规律，避免造成对生态的破坏。

要始终坚持以人为本，维护群众土地权益。在我国，各类主体围绕土地的利益调整和纠纷已经成为引发社会矛盾的重要因素。必须加快推进征地制度改革，建立公平、共享的土地增值收益分配机制，改革重点应放在保护农民合法土地权益上。

要健全相关法律制度，强化土地利用规划管理。我国土地规划管理存在规划严肃性和权威性不强、规划公众参与程度不够、与其他规划衔接不紧、规划修改制约不严等问题。要加快土地规划法制建设，从根本上解决这些问题。

（作者为湖南省国土资源厅党组副书记、副厅长，此为作者参加湖南省委组织部举办的“美国环境与城市可持续发展专题培训班”的考察报告，有删节）