我国地方政府融资平台存在的问题及对策

李海冬

[摘要] 目前我国地方政府融资平台的债务规模大，期限结构不合理，风险高度集中于银行，投资行为盲目已经成为影响中国经济发展和金融系统安全运转的一个重要因素。因此，必须通过完善法律体系，强化银行信贷管理和资本约束机制，拓宽融资渠道，完善融资平台的法人治理结构等措施，通过风险化解手段，规范地方融资平台的运作，使其在经济建设中发挥更为积极的作用。

[关键词] 地方融资平台；债务；问题；对策

[中图分类号] F832 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）06- 0051- 02

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

地方政府搭建融资平台，为加大建设投入和加速经济发展提供了资金保障，尤其在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用。但是随着负债规模的不断扩大，新的问题显现了出来。截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中融资平台公司政府性债务余额49 710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。地方政府融资平台债务问题已经成为影响中国经济发展和金融系统安全运转的一个重要的因素。

1 目前我国地方政府融资平台存在的主要问题

1.1 债务规模庞大，存在违约风险

2010年底融资平台公司政府性债务余额4.9万亿元， 其规模已经相当于同年中国的国内生产总值（39.8万亿元）的1/8。2010年全国地方政府财政收入仅为4.1万亿元，可以看出地方融资平台的债务余额已经超过了当年地方政府的全部财政收入之和。要保证如此庞大规模债务的如期偿还的确是摆在众多地方政府面前的一道难题。根据国家审计署的公布数据，截止2010年底有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%，违约风险已初步显现。

1.2 债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配

2012年至2015年地方融资平台到期债务占比分别为17.17%、11.37%、9.28%和7.48%，共计45.3%债务需在近年偿还。但从地方融资平台的资金使用方面来看，其60%以上的资金被用于交通运输、市政等基础设施和能源建设等长期投资项目，这些项目根本无法提供足够的短期收益用于到期债务的偿还。根据国家审计署公布的数据，仅2010年就有358家融资平台公司需要通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1 059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%，债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配已经成为地方融资平台运作中的一个突出的矛盾。

1.3 融资手段较为单一，风险高度集中银行

目前，我国地方融资平台的资金来源渠道有银行贷款、其他单位和个人借款以及发行债券等几种形式，但是接近80%的资金来主要源于银行贷款。融资手段的相对单一，使得地方政府为了自己的融资平台能够得到足够的资金，不得不向身边的银行“施压”。而银行也出于自身的特殊“考虑”，不断地向地方政府的融资平台公司“输血”。 随着融资规模的不断增加，当收入形式单一尤其是长期依靠“土地财政”的地方政府无法保证偿还银行贷款本息时，银行将承担巨大的坏账损失。一旦当这些损失超过了银行本身的风险承受能力，那么将引起的整个金融体系的动荡。

1.4 投资行为存在盲目性

地方政府融资平台资金的投放使用普遍缺乏系统性，通常是哪个具体项目能获得资金就先行启动，在项目启动之后发现项目建设资金预算不足就被迫追加预算；由于相关监管部门不会对在建工程采取强硬的清理整顿措施从而造成实质性的损失，所以“最理想”的资金运用模式就变成了利用有限的资金在短期内启动尽可能多的建设项目。如此盲目投资的结果就是资金浪费严重和投资回报低下。资金浪费的结果是继续大规模融资以补足资金缺口；投资回报低下的结果则降低了资金偿还的能力。

2 地方融资平台存在问题的原因分析

2.1 巨大的资金需求和有限的收入来源的矛盾导致负债规模急剧扩张

长期以来，我国各级地方政府肩负着促进当地经济发展的重任，需要大量的资金用于发展地方事业。同时，地方政府在城市化进程中，也要大力进行城市基础设施建设投资。尤其是2008年底为保增长而开始“四万亿”经济刺激计划，地方政府对资金需求急剧上升。但是地方政府相对应的税收收入却十分“有限”，即使算上“土地财政”的卖地收入部分也无法全面满足地方政府在支出方面的需要。巨大的资金需求和有限的收入来源的矛盾导致的庞大资金缺口都要由地方融资平台这个特殊的机构来解决，从而导致了地方融资平台的债务规模在近年来急剧扩张。

2.2 缺乏明确的法律制度约束

目前，我国并没有针对地方政府融资平台管理的专门法律，对于其各项业务缺乏统一的法律规范约束，不少领域还存在法律空白。虽然近3年国务院、银监会等机构出台了若干规范融资平台的规定，但这些规定都仅限于通知、说明和指导意见的层次，并没有提升到法律的高度，因此对于融资平台的运作和规模控制上的作用相对有限。

2.3 缺乏有效的监管和控制

目前，我国没有建立统一的融资平台管理机构，各个地方政府对于本地融资平台的管理具有一定的随意性。即使有些地方政府成立了融资平台管理委员会，但是其组成成员的也都不尽相同。有的地方直接由本地政府的领导担任管理委员会主任，有的则由多部门共同牵头组成，受财政、发改委等部门领导，又受审计、监察等部门监督，多头领导、多头管理的结果导致责任不清，监督不到位。而且，各融资平台的贷款期普遍较长，但是本届政府大举借债又不立即构成还本付息的压力，因此容易导致项目烂尾或新官不理旧账的风险。

3 规范地方融资平台运作的对策

针对地方融资平台存在的即将到期的集中还款压力，2012年初国家推出政策允许符合条件的平台贷款展期，暂时缓解了违约风险。但这毕竟只是权宜之计，不是治本之道。要真正地解决地方融资平台目前存在的问题，应当做好以下几个方面的工作。

3.1 完善法律体系

随着融资平台的不断发展，各地方政府出台了一些文件规范本地区的投融资业务。国家也应该在国务院、央行和银监会等名义发布规定和通知的基础上尽快出台统一的投融资法律，明确地规范投融资主体、投资范围、运作模式、债务规模和资金监管等重要内容，使得各项工作有法可依、有章可循。

3.2 强化银行信贷管理

目前，地方融资平台的主要资金来源是银行贷款，因此从银行信贷的管理角度加强对融资平台资金的监控也是一个重要的途径。

①作为商业银行应该制定严格的信贷政策。根据银监会的要求对平台贷客户实行“名单制”管理，不得向名单以外融资平台发放贷款，从而控制贷款的增量。②商业银行要积极推进信贷审批体制改革。针对政府融资项目要重点监测，严格审批；建立健全不良贷款责任追究制度，防止违规审批贷款。③大力提高贷后管理的精细化水平。在贷款发放后，应针对融资平台所属行业及经营特点，动态掌握各种影响偿债能力的风险因素，及时采取风险化解措施。

3.3 强化资本约束机制实现收支预算管理

要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制，仅仅从融资机制改革层面入手是远远不够的，关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制。对于地方融资平台的资金的筹集和使用必须强制性地编制专项预算，纳入地方预算管理，并报同级人民代表大会审查和批准。只有通过严格的预算管理，要求地方财政量入为出，为此安排持续的资本性预算支出，才能防止资金的浪费和被挪用，提高资金的使用效率。

3.4 完善融资平台的法人治理结构

为提高地方融资平台的投融资效率，完善平台公司的法人治理结构十分重要。为使得平台公司真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体，政府不应再向其派出高管，不再干预企业的实际运作，仅以出资人的身份按投资额享有收益、重大决策和选择经营管理者的权利。只有让平台公司专注于专业化的资产管理，引入公司化的运作模式，建立现代企业制度，才能提高资产运作的效率。

3.5 扩大债券融资规模，拓宽融资渠道

为丰富地方融资平台的融资手段，降低银行贷款在资金来源中的比重，应进一步扩大债券融资的规模。扩大债券融资的规模，可以收到以下几个方面的效果：①可在一定程度上满足地方融资平台的资金需求，推进对应投资项目的顺利开展；②可以降低融资成本，给融资平台一个匹配资金流的工具；③推进融资平台的财务透明化，提高资金利用效率；第四，为债券投资者提供一个新的投资工具，丰富中国债券市场的结构。

地方融资平台虽然在债务规模、结构控制和资金运用中还存在一些问题，但是只要相关各方共同努力，不断完善法规体系并加强管理，一定可以使其在经济建设中发挥更为积极的作用。

主要参考文献

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