改善村民自治机构权力运行的路径探索

李秀芸

摘 要：村级基层组织是党在农村基层领导和执政的重要基础。村民自治是农民真正当家作主充分行使自己民主权利的一项基本制度。现实中村民自治机构存在着行为不规范、管理不完善等问题。“村权三分、三会自治”作为江苏省连云港市海州区在探索基层民主政治建设过程中的一种创新模式，其本质是民主自治，核心是权力制衡，特点是程序规范，搭建了“民主受保障”、“权力受制衡”的村治新平台。

关键词：村民自治；权力运行；“三会村治”；权力制衡

中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）06-0093-04

近年来，随着改革的深入和工业化、城镇化的推进，广大农村的社会结构、生产方式、组织形式和利益关系发生了很大变化，农村基层民主政治建设面临着许多新情况、新问题。反映村级组织运作不规范及村干部贿选、贪占截留、公款私用、挥霍浪费等问题的群众信访不时出现，这在社会上造成恶劣影响。对此，迫切需要立足长远，从制度创新入手，完善和落实村民自治机构民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项制度，建立健全村民自治机构权力规范运行的长效机制。江苏省连云港市海州区在探索规范村民自治机构行为方面敢闯、敢试，创造性地提出了“村权三分、三会自治”的农村自治机构治理新模式，并取得了阶段性工作成果，其创新方略值得总结和参鉴。

一、海州区“三会村治”模式的提出背景

海州区是江苏省连云港市的三个城区之一，总面积282平方公里，现辖1乡、3镇、4个街道办事处、1个经济技术开发区，共有60个行政村、24个社区居委会，总人口约23.4万人，其中三分之二以上是农民。[1]为了探讨村民自治机构规范权力运行的新路径，2008年，海州区成立了专门调研组，从制度创新层面探索农村自治机构治理新模式。

首先，他们对全国各地规范村民自治机构行为的经验做法进行分析研究。全国各地先后涌现了全面推行村务公开、党务公开，建立村干部勤廉双述、开展村干部经济责任审计等规范村民自治行为的探索和尝试。他们调研后认为，这些制度措施的制定和落实虽然取得了一定的成效，一定程度上保障了农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权等，但是，这些制度本身也存在着不完善、不配套的地方。如内容上，有的制度运行流程模糊，缺乏可操作性；运行上，有的制度着力点放在“纠偏于既遂”等事后监督环节上，忽略了“防患于未然”的事前和事中监督；体系上，有的制度偏重外部监督，缺乏内部的分权与制衡，缺乏权力分权运作的架构和规范。这表明，规章制度如果实体上缺乏权力之间的相互制衡，程序上缺乏运行流程的细化操作，就可能只是定在纸上，挂在墙上，但难以落实到行动上。

其次，他们深入到全区农村进行实地考察和座谈讨论。2008年以来，海州区纪检监察机关查办涉及农村基层自治机构干部贪占种粮直补款、私分集体资产、挪用集体资金等案件30余件，涉案金额达400多万元，[2]这些案件在群众中造成恶劣影响。如何标本兼治，减少或杜绝此类问题的再次发生，找到发生这类案件的原因是关键。通过调研分析，他们提出了发生这些案件的主客观因素：村民权利意识模糊，自治机构职权内涵不清晰、民主建设平台不规范、权力运行监督不到位等等。

因此，海州区认识到规范农村基层民主建设、推进村民自治的思路应该从村民自治机构的权力来源入手，要进一步明晰权力内涵边界、合理架构权力制衡平台、规范权力运行工作流程，促进村民自治机构权力有序、合法、快捷运行，保障村民各项权益不受损失。

二、海州区“三会村治”模式的运作机理

党的十七大报告明确提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。海州区在认真学习领会党的方针政策和国家的法律法规基础上，创造性地借鉴了现代行政法“行政三分”理论和现代企业制度中企业治理结构模式，在村一级设立村民议事会、村民委员会、村民监事会三个村务治理机构，分别行使村民自治决策权、管理权、监督权，从而形成“党组织领导、议事会决策、村委会执行、监事会监督”的农村基层自治机构工作新格局。

第一，通过自治章程，明晰职能权限。村民自治是指本村村民根据国家法律法规及自治章程，依据民主方式，在本行政村内建立自治组织，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，自主办理本村公共事务和公益事业，实现自我管理、自我教育和自我服务。村民自治权益的维护需要一定的组织机构来保证。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村委会是农村基层群众性自治组织。海州区据此通过创制村民自治章程来细化村民自治机构的工作职能及权力边界。

该区参考借鉴外地自治机构自治章程（条例）的实体内容和程序性规定，起草村民自治章程的参考样本。村民自治章程参考样本的初稿草拟后，征求乡镇政府及有关部门和农村干部及村民代表的意见和建议，从实践层面进行修改、补充，形成专家论证稿。再将专家论证稿提交苏州大学法学院、武汉大学法学院等高校的专家、教授进行法理论证，从理论层面进行完善、规范，最终形成村民自治章程的参考样本。区内60个行政村以参考样本为基础，结合各村实际情况，制定本村村民自治章程的表决稿，然后召开村民会议，采取无记名投票方式，经过多轮反复，集思广益，达成共识，最后以超过三分之二同意票的形式，表决通过各村的村民自治章程。自治章程基本是全体村民意志的集中体现，是村民自治权益得到有效落实的村级“大宪章”。村民自治章程对村民自治机构的职能权限进行了规范表述：村民代表会议（村民会议）是村民自治的最高权力机关，受全体村民委托决策、管理、监督所有的村级事务。村民代表会议（村民会议）闭会期间，村民议事会代行村民代表会议（村民会议）职权。村民会议、村民代表大会由村民议事会主持，村民会议职权主要是制定修改自治章程、选举罢免村民委员会成员。村民代表会议的主要职权是论证村民议事会提交的特殊重大村务，及讨论决定村民会议授权的事项。村民议事会的职权包括：（1）听取并审议村委会年度工作报告；（2）听取并审议村监事会年度工作报告；（3）对专项村务工作进行论证决策；（4）对村组干部（集体经济组织负责人）的任免（村委会成员除外）、定员及报酬进行审议；（5）对村民议事会成员进行轮换、补选，对村民监事会成员进行补选。

海州区通过村民自治章程，在厘清村权界限的基础上，将村权结构进行权能分类、科学重构，按“权能”分离原则，实行“民权”权利（选举、罢免、创制、听证、复决）和“治权”权力（决策、执行、监督）相分离的纵向配置框架。从明晰界定村权边界和范围入手，科学设计村民自治机构与村民、村级党组织、乡镇政府之间的关系定位和各自职权范围。

首先，厘清村民和自治机构之间的关系。明确村民具有选举权、罢免权、创制权（设立自治章程）、听证权（五分之一以上的村民联名，可以要求对专项村务进行事前、事中、事后听证）、复决权（村民通过村民大会、村民代表大会行使票决“三会”纠纷，审议村民议事会提交的重大村务议题，撤销或改变村委会、议事会、监事会不适当的决定等）。自治机构由全体村民委托产生，对全体村民负责，接受全体村民的监督。村民议事会、村民委员会、村民监事会按照决策、执行、监督的工作分工，依靠规定的流程，相互制约，齐抓共管，保证上述村民五大权利落到实处。

其次，厘清村级党组织和自治机构之间的关系。在“村权三分、三会自治”村治模式下，严格限定村级党组织的权力边界和范围，完全解除村级党组织“一手包办”所有村务的无限权力。村民自治权力机构与村级党组织没有隶属或依附关系，不受村级党组织的直接领导。自治章程明确规定所有村级事务全部交给村民自治机构依法、自主行使。“村权三分、三会自治”村治模式通过健全村民自治机构，将村级自治权进行决策、执行、监督“三分”，严格限定了村级党组织和村民自治机构各自的职权边界，实现了权力的有效平衡与有机契合，在根本上克服了现有村级两委制度冲突的缺陷，实现了党在农村中的领导权与村民自治权的和谐统一，在制度上消除了权力滥用的可能和村“两委”矛盾产生的诱因，为减少或避免村级党组织和自治机构之间的矛盾与冲突提供了制度框架。

再者，厘清乡镇政府和自治机构的关系。自治章程进一步明确乡镇政府和村民自治机构之间是指导与被指导、监督与被监督的关系，而不是行政上的上下级关系。通过村民“三会”自治，一方面，为农村矛盾纠纷提供了一个自我调处、自我化解的机制，使大量矛盾纠纷及时化解在萌芽状态，解决在基层。另一方面，乡镇政府有责任，也有义务做到依法行政，促进村民合法权益落到实处，保障村民自治机构的有效运转。政府机关只有有所为、有所不为，才可能从大量的、繁杂的具体事务和纠纷中解脱出来，既发挥了宏观指导和监督作用，又锤炼了村民自治机构的管理能力，还减少了和群众面对面的对立和冲突。

第二，通过“三会分设”，架构权力制衡平台。海州区“村权三分、三会自治”村治新模式对自治机构的职权按决策、执行、监督进行了三分，设计了三个内设部门分别行使决策权、执行权与监督权。首先，确定议事会行使决策权。具体职权为：（1）行使决策职能。对村民委员会提出的各项事务采取听证、票决等议事方式进行表决。（2）行使评议职能。主要通过勤廉双述的方式对村委会组成人员、议事会主席、监事会监事长履职情况和工作业绩进行民主评议。（3）行使平衡职能。平衡村民委员会、村民监事会之间的关系，协调解决执行权、监督权运行之间的矛盾和问题。其次，明确村委会行使执行权。组织实施经过村议事会审议通过的各项村务。此外，自治章程还赋予村委会以下职权：（1）提案权。村委会有权对具体村务及人员安排提出方案，提交村议事会审议。（2）复议权。村委会在议事会对村务否决或监事会对财务否决的情况下，有权提请村民议事会、村民代表大会或村民大会进行复议、复核、居中裁决。（3）法人代表权。村委会具备法人资格，受全体村民委托对外进行经济往来、社会交往、司法活动。（4）制度制定权。村委会有权根据自治章程和工作需要制定具体的村务管理办法和推进措施。再者，设立监事会执行监督权。具体职权为：（1）行使监督职能。监督议事会的议事规则、议事程序、决策结果以及村委会处理村务的过程、结果及有关财务收支情况。（2）行使平衡职能。平衡议事会、村委会之间的关系，协调决策权、执行权运行之间的矛盾和冲突。（3）行使监察职能。作为村级监察组织督促村民自治机构有效治理和健康发展。

海州区“村权三分，三会自治”村治新模式从权力的授予环节、权力运行过程、权力运行后果三方面对权力进行制约监督，促使村民自治机构的决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调，避免权力运行的越位、错位、不到位。一是对权力授予环节的制约。主要包括权力主体的产生和权力结构两个方面。通过健全村民直接选举制度，建立村干部任期制、年轮换制、任职回避制，细化听证、质询、弹劾、罢免等问责制度，促使权力主体正确履行职权，勤勉做人、踏实做事，不敢懈怠，更不敢腐败。对权力结构的制约是把自治权按决策、执行、监督进行行政三分，在自治机构内部实现各自职权的合理配置、明确分工，并通过村民自治章程授权方式解决职权合法性、有效性和权威性的问题。二是对权力运行过程的制约。即对决策过程和执行过程的监督。决策追求的目标是方案的科学创新和选择正确。执行追求的主要是公平和效率。新模式规定村民有权知晓决策事项，旁听决策过程，了解决策结果，程序上应保证群众广泛参与决策，保证村民自治机构决策的公开、公平、公正，实现和维护全体村民的利益。新模式还建立了自治机构内部纠错改正机制，如村委会认为议事会决定不适当，有权提请监事会行使否决权。村民议事会如违反程序或议事会参与票决的成员有以权谋私情形，监事会有权否决议事会决定（决议）。对执行环节的制约措施主要有：（1）对每一个执行阶段做出了明显的时间限定，不容许村委会任意拖延时间；（2）建立了事中听证机制。对于时间跨度较长的建设开发类专项村务，村民可提出事中实施情况听证要求，村委会必须满足；（3）明确村务公开制度。村民委员会要及时公布由村民代表会议（村民会议）或村民议事会讨论决定的事项及其实施情况等，接受全体村民的监督。三是对权力运行后果的制约。主要是对在权力行使过程中发生的越位、错位、不到位情况，甚至村干部失职渎职、压制民主、贪污受贿等恶劣事件进行调查处理和责任追究。通过及时有效的纠偏校正，促使权力运行规范有序，保证农民权益真正实现。

第三，通过规范流程，助推权力有序运行。徒法不足以自行，制度的执行要靠运行流程保障。海州区“村权三分、三会自治”村治新模式要求，村议事会制定议事规则，村委会制定工作规程，村监事会制定监督办法，做到村议事会依靠流程决策村务，村委会依靠流程执行决策，监事会依靠流程保证决策，全体村民依靠流程评议村务，促进各项工作管理程序化。首先，突出流程的配套性。全面制定民主选举流程、村务决策流程、村务公开流程、财务管理流程、专项听证流程、村务监督流程、勤廉双述流程、干部责任追究流程等系列工作流程。流程的设计与制度的规定一一对应，相互配套。各种流程力求规范、具体、实用，促进制度落到实处。其次，强调流程的严密性。每个工作流程中的每个环节，如同一条链条，一环接一环，环环相扣。如村务决策流程，对如何提出议案、如何组织听证、如何会议表决、如何公示公开、如何组织实施等各个环节都作出程序上的规定，充分体现流程的严密性，避免村干部的主观随意性。在严格遵循制度实质内容的前提下，对关键环节（容易发生腐败的节点）进行分化、细化，并设计实用、可行的防控措施。对其他环节尽量精简、合并，使操作流程既直观简洁，又科学合理，最大限度降低运行成本，提高运行效率。再者，监督流程的规范性。设立监事会，并增挂村纪检监察信访室的牌子，规定监事会的组成人员必须是非村议事会、村委会的成员，体现监督主体的权威性和公正性。深化村务公开制度，增强工作流程的透明度。细化公开内容，拓展公开形式，村里大事小事，特别是与群众利益密切相关的事情，事项起因、过程、结果必须全面、真实、及时地向群众公开。要求村干部每半年要进行述职述廉，村议事会成员和有兴趣的村民集体听取村委会、村议事会主席的述职述廉报告，在此基础上，对村干部的德、能、勤、绩、廉进行民主评议和量化评价，评议结果直接与干部报酬挂钩，强化村干部规范流程的自觉性。最后，通过规范流程促进权力规范。制度保证职权清晰明确，流程促进职权规范运行。“村权三分、三会自治”的村治模式通过规章制度、工作流程、内部监督梯度式民主管理体系搭建农民群众参与民主管理的平台，畅通农民群众参与民主管理的渠道。村务决策主体不再是以往的村党组织、村委会或个别村干部，而是村民议事会。村民在村务管理中不再是一名被动接受者，而是一名主动参与者、设计者、监督者，从而实现村治方式从“为民做主”向“民主自治”的转变。村民委员会在村务管理中只是执行机构而非决策机构，村民委员会成员不再是行政管理者，而是服务村民、服务农村经济发展的执行人，在村务管理中首要考虑的是群众同不同意、满不满意、拥不拥护，实现村治职能从“行政管理”向“公共服务”转变。

三、海州区“三会村治”模式的评价

虽然重人治、轻法治的村庄传统文化影响“村权三分、三会自治”村治模式的正常运作，现有村干部的利益调整格局也使村干部缺乏推行该制度的内生动力，如何保证“三会”各责任主体有序协调运转仍需进行继续探索，但是，我们认为，“村权三分、三会自治”村治模式在理论上是成熟的，在操作层面是可行的，在海州区施行三年以来，取得了比较明显的成效：

一是搭建了“权力受制衡、民主受保障”的平台。通过定权、分权和控权，逐步形成了纵向层级管理，授权制约；横向流程控制，平行制约的权力配置框架。通过完善民主制度，规范权力运行，严密工作流程，强化监督保障，逐步形成了一个自我管理、自我监督、自我服务、自我发展的运转机制。

二是强化了农村基层的党建工作。通过划定领导权和自治权的边界和范围，使村党支部实现了角色的转换。村党支部在日常工作中可以把工作重心放在议事会、监事会上，通过议事会、监事会把党心和民意进行有效嫁接，把党委、政府的精神、意图转化为对全体村民有约束力的村规民约，使党的路线方针政策贯彻更具有巩固的群众基础。

三是促进了农村基层的稳定。村治新模式实现了村干部权力的制衡，有效制约和规范了村干部的言行。村里重大事项不再由个别人拍板一人说了算，诸如土地承包、工程招标等重大事项全部由村民议事会集体研究，并征求群众意见，最后作出决策。广大村民对村务充分知情，对村干部充分理解，对自己权利充分行使。村里的一切事务都明明白白，群众上访告状事件明显减少。

四是激发了村民参政议政的热情。实行村治新模式后，村民在村务管理中不再是一名被动接受者，而是一名主动参与者。他们以议事会为平台，定期活动，积极收集群众反映的意见和建议，以监事会为平台，及时对村务活动和村干部行为进行监督评议。全区上下呈现出干群一心一意忙增收、谋发展的和谐稳定局面。

综上所述，海州区的“村权三分、三会自治”村治管理新模式通过厘清细化农民权益构成、农村自治机构的职权内涵，建设架构权力运行制衡的工作平台，制定推广一系列操作性较强的工作流程，建立了一个比较完整的制度体系，保障民主的实现；确立了一套比较严密的程序体系，保障制度实施；制定了一套比较严格的监督体系，保障程序运行。初步做到了用权力控制权力、用程序控制权力、用权利控制权力，实现了政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动，为农村自治机构实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督探索了新路径，具有总结深化乃至推广应用价值。

参考文献：

[1]海州区地方志编纂委员会.海州年鉴（2011）[M].方志出版社，2011.

[2]中共海州区纪律检查委员会.2010年工作 总结[R].2011-02- 10.

[责任编辑：张亚茹]