社会转型期农村基层政府的信任危机及其化解之道

2013-04-29何卫平胡建

理论导刊 2013年6期

何卫平　胡建

摘要：社会转型期，我国农村基层政府的信任危机导致各种越级上访和群体性事件的频发，不仅给农村的社会和谐稳定造成了冲击，而且会损耗中央政府的合法性资源。变异的政策运行、错位的政府角色、失衡的利益格局以及非理性的问题归因是造成农村基层政府信任危机的主要原因。扭转这种局面需要加强政策的执行力，合理定位政府角色，建构互信通道以及构建利益均衡机制。

关键词：社会转型；农村基层政府；信任危机；化解；政策运行；政府角色

中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）06-0026-04

一、社会转型与农村基层政府信任危机

社会转型是建立在传统社会和现代社会划分的基础之上，通常是指社会从传统型向现代型转变的过渡过程。目前中国社会正处在由传统的农业社会向现代的工业社会转变，由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变过程中。金耀基教授认为转型社会具有三个特征：一是异质性。即传统因素和现代因素混合并存；二是形式主义。即“什么应是什么”与“什么是什么”之间的脱节。三是重叠性。即社会结构分化与不分化，功能转化和功能不完全“自主”并存。[1]在中国从传统农耕文明沉积的同质性社会向现代异质性社会转变的过渡时期，整个社会的结构正悄然发生变化，各个阶层、群体、组织不断地分化，阶层间和阶层内的利益意识不断被唤醒和强化，利益关系出现了多元化的趋势，整个社会的利益格局面临着一次重新洗牌。同时，在传统社会向现代社会的转变过程中，原有的价值规范不断地受到冲击，而新的价值规范还未健全，各种价值观念、思维方式不断地涌现出来，在整个社会的文化价值系统紊乱的情况下，人们往往会出现无所适从的状态，进而引发各种“失范”行为的发生。自1978年改革开放以来，中国农村社会发生了翻天覆地的变化，市场化、工业化和城镇化加快推进，农民的生活水平得到了显著的提高，农村各类组织数量不断增多，功能日趋增强，广大农民的主体意识也开始凸现，国家成功地通过组织架构将权力的触角延伸到基层，实现了基层社会的整合。

众所周知，我国的政府结构是由纵向的多层级政府所构成的，依此是中央、省、市、县、乡镇五级政府机构。在国家整合农村基层社会的过程中，作为中央政府代理人的基层政府—乡镇日益扮演着重要的角色，国家通过设置乡镇将权力的触角延伸到广大农村，成功地实现了整个民族国家的建构。但不容忽视的是，在国家成功整合基层社会的过程中，社会转型时期固有的“异质性”及“形式主义”特征使得基层政府在扮演代理人的过程中也同样无法有效地完成其使命。角色的错位和“形式主义”的工作作风常常使得基层政府的行为出现一些失范现象。转型时期的各种社会问题和基层政府行为的失范交织在一起加剧了基层政府的信任危机。“政府信任是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系。”[2]一般而言，政府信任包含着民众对于政府的合理期待以及政府对民众期待的回应两个方面。一个能够合理定位自己角色并能及时回应公众合理诉求的政府往往能够赢得公众的信任，反之，则会危及到政府的信任。学者的研究也表明农民对各级党委和政府信任程度的评价随着政府层级的下降而递减（Li Lian Jiang，2004；胡荣，2007）。[3]农村基层政府信任弱化的趋势不利于农村社会的稳定，容易引起一些群体性事件，在农民自身利益受损时更容易将矛头对准基层政府，如不断增多的越级上访，对基层政府形象的冷嘲热讽，甚至是激烈的暴力对抗，所有这些都直接影响了农村社会乃至整个国家的稳定，造成政府合法性资源整体性的流失，最终削弱农民对整个民族国家的政治认同。此外，农村基层政府信任危机也直接阻碍了农村基层民主的推进。由于缺乏对基层政府的信任，许多地方的农民对基层管理活动缺乏兴趣，表现出行为上的冷漠：对村庄公共事务漠不关心，对民主选举、民主管理、民主监督缺乏热情，其结果必然导致基层民主因动力缺乏而陷入困境。“在现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆角色……农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源……在政治意识和政治参与正在拓宽的制度内，农民就成了决定性的集团……如果农民默许并认同现存制度，他们就为制度提供了一个稳定的基础。如果他们积极反对这个制度，它就会成为革命的载体。”[4]因此，讨论农村基层政府的信任问题对于当前转型期的农村社会而言具有十分重要的现实意义。

二、农村基层政府信任危机形成的原因

农村基层政府信任危机的出现归根结底是由于基层政府未能很好地回应广大农民的心理预期所导致，而影响这一结果的因素并不仅局限于基层政府本身，而是作为信任主体的农民和基层政府以及上级政府等多种因素共振的结果。结合当前农村的现状，笔者将农村基层政府信任危机的形成原因归纳为四个方面。

1.变异的政策运行。政策运行的好坏直接决定着政策目标的实现程度。高度集权体制格局被打破后，中央政府和地方政府之间原则上整体利益趋于一致，但事实上，随着地方自主权的增强，地方政府作为利益主体的地位日益凸现。在利益的推动下，地方政府往往根据本地的实际情况对中央的政策采取选择性的执行策略，从而导致“上有政策、下有政策”的情形屡屡出现，中央政策在实际的执行过程中往往变形和走样，最终损害了广大农民的切身利益，自然而然也就导致农民对基层政府产生怨恨和不信任。丁煌认为，上级政策的执行所需要的中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率就越大；上级政策的执行所经受的利益过滤次数越多，执行过程所积累的阻滞冲动能量就越大，这样就会提高政策执行失真现象发生的频率和幅度。[5]

近几年来，随着国家对三农问题的重视程度不断增加，各种惠农政策纷纷出台。对于中央的政策文件，地方政府采取各种变通的方式，让中央的惠农政策无法有效地输入到农村，“有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策”是各级地方政府在资源匮乏的情形下采取的一种应对之策。资源是政策执行的前提条件，没有资源的保证，政策执行主体就不能顺利开展执行工作。“在资源匮乏、基础性权力衰弱的双重困境下，乡镇弱下的权力与匮乏的资源无法支撑压力型体制中各类庞杂繁重的高指标、多目标，只能对目标任务进行区分，采取‘选择式政策执行方式。”[6]其结果是政策严重背离了政策制定者的初衷，在变异的政策运行之下，广大农民的切身利益遭受到损失，从而激起农民对基层政府的不满情绪，这种不满情绪的逐步扩散就容易导致基层政府信任危机的出现。与之相对应的是，社会流动的加速和电视的普及开拓了农民的视野，中央的各项惠农政策通过电视及信息的流动输入到乡村社会，农民对党中央的各种政策和文件也不再陌生，改变了传统社会农民和基层政府之间信息不对称的格局，他们有更多的渠道了解到上面的各项惠农政策，这种对比之下就形塑了农民双层的政治信任结构——对中央政府的高度信任和对基层政府的不信任。

2.错位的政府角色。随着中国从计划经济向市场经济的转变，政府理应脱离传统的全能政府角色而将精力放在民生方面，为民众提供更多优质的公共服务，这是政府赢得合法性的关键所在。“超脱出具体的社会利益纠葛，以‘不偏不倚的立场和姿态来处理、化解各类利益矛盾和利益冲突。唯有如此，才符合政府原本的角色要求和社会期待，才能树立威信，赢得民众的信任。然而，现实是，独立利益主体地位的凸现却削弱了基层政府的公共性，改变了基层政府的运作特性。”[7]基层政府在现实的乡村政治场域运作表现出种种赢利型的角色。按照公共选择学派的观点，政府是由众多个人组成的组织，与市场中的个人一样，政府中的个人也是理性经济人，具有自己的效用函数，追求自身效用最大化，其动机与行为影响着政府行为。事实上，各级政府本身也会存在着自身的特殊利益，这种特殊的利益表现在政府组织的角色利益以及作为政府代理者公职人员的个人利益。换一句话，政府具有双重的身份，即作为公共利益代表的政府和作为理性经济人组成的政府。这种双重的身份使得政府在扮演角色时常常面临着角色冲突，导致政府行为出现失范。

在国家实行分税制改革后，基层政府的财政日益拮据，在压力型体制和GDP考核机制的双重影响下，一些基层政府逐利的本性暴露无遗，频频在诸如土地开发及国家惠农项目上出现与民争利的现象，通过对农民“掠夺”解决自身发展中的资金瓶颈。在压力型体制下，地方政府面对上级层层下达的数量任务不得不疲于奔命，否则自身就面临一票否决的命运，完成的好可以得到及时的提拔，完成不好非但不能提拔还可能会恶化自身的处境，这种任务“马太翁效应”在一些基层政府领导人身上体现尤为明显。与此同时，利益意识不断觉醒的农民对基层政府的高期望值和现实的落差使得他们对基层政府缺乏信心，形成农村基层政府的信任危机格局。

3.失衡的利益格局。“在政策执行的过程中，各有关方面太多忽视政策执行过程中各相关方的利益关系，也不注意建立对政策控制主体的利益激励和约束机制，‘干与不干一个样、‘干好干坏一个样，致使政策执行控制主体既缺乏利益的激励，也缺乏利益的约束。同时受信息不对称等因素的影响，各控制主体对自己在政策中的利益关系往往缺乏充分了解，也削弱了他们的利益动力。”[8] 基层政府由于行政级别较低，远离权力中心，分配资源的权力相对较弱，控制资源较少，在这种情况之下，在压力型的体制下就极容易导致它们的谋利冲动。据《中国统计年鉴2011》的统计数据，从1978年以来，我国中央财政收入比重从1978年的15.5%上升到2010年的51.1%，地方财政收入比重从1978年的84.5%下降到2010年的48.9%，重新回到1999年的比重，也是从1999年后最高的比重。而我国中央财政支出比重从1978年的47.4%下降到2010年的17.8%，地方财政支出比重从1978年的52.6%上升到2010年的82.2%，达到了历史的最高点。[9]由此可见，中央财政汲取能力大大增强，控制着大部分的财力，一些主要的税种由中央政府控制，而支出相对大大减少，因此中央在平衡各地财力过程中转移支付给地方的资金的比重也就大大增加，地方的财政支出其中有一重要部分是依靠中央的补助资金，尤其是一些发展相对滞后的省区市。而我们知道，地方政府承担诸如医疗卫生、教育、住房保障和就业等事关民生的重要事务，事权和财权的不均衡格局就可能导致基层政府一种谋利型的冲动，在基层谋利的驱动下，极容易导致各种行政失范及侵犯农民利益的行为发生。

除了中央和地方之间利益分配的失衡外，基层政府和农民之间的利益分配也处于失衡的状态。以发展经济为工作重心的基层政府在诸如土地征用、物资下拨中常常出现与民争利的情形。然而，分散的农民在利益受损时由于资本的缺乏及制度化利益表达渠道的缺失等原因往往将矛头直接对准基层政府，引发各种规模不等的群体性事件。无论是政府层级之间还是政府和农民之间利益分配不合理的格局最终都会导致基层政府信任资源的流失，加剧基层政府信任危机的格局。

4.非理性的问题归因。基层政府信任危机的形成也同农民非理性的问题归因有关，对基层政府认知中的“晕轮效应”是这种非理性问题归因的具体体现。我们知道，在心理学中有一种现象叫“光环效应”，它指的是在人际相互作用过程中形成的一种夸大的社会现象，在人际交往中常常表现出以偏概全或以点概面的倾向，以最初的印象决定对一个人的总体评价。这种光环效应在农民对各级政府的认知上也有所体现。由于在电视上呈现的常常是上级领导人亲民的形象及各种中央的惠农政策，广大农民无形中会形成对中央一种好的看法。在他们的心目中，中央的就是好的。相反，由于基层政府和农民的互动频繁，各项中央的政策直接是通过基层政府贯彻落实的，在这过程中，少数基层官员的腐败和不作为行为给农民留下了极差的印象，尤其是税费改革之前的地方政府“不良形象”，这种坏印象一旦形成，就很容易导致广大农民对基层政府“作恶”的刻板效应。因此，在官民冲突的过程中，广大农民在问题归因方面倾向于将原因不分青红皂白的归咎于地方政府，让地方政府陷入“公公背媳妇，两头不讨好”的尴尬境地。事实上，“执行主体是影响执行力的重要因素，执行主体的认知能力、理解能力、责任心、个人素质、工作能力等会对执行活动产生直接作用。然而执行主体并不是决定执行力的唯一因素，执行力不佳不能完全‘归罪于执行主体。除了执行主体外，执行资源、执行环境、执行方式、执行对象等都会影响执行力的优劣。”[10]当前农民政治认知在某种程度上出现了一定的偏差，这种认知偏差直接带来农民认同实践的非理性化。表现在对基层政府低度的信任甚至完全不信任：对基层干部的个人品质、上台动机和工作能力等方面处处充满了怀疑、不满和批评，不能容忍基层干部的任何过错，对基层政治表现出冷漠心态，遇到问题更趋向于选择越级上访，对基层干部冷嘲热讽，等等。这种非理性的问题归因让基层政府承载了过多的重负，从而在一定程度上导致其信任危机。

三、农村基层政府信任危机的化解策略

按照社会学家卢曼的说法，信任是一种系统简化机制，它可以降低系统和环境的复杂性。农村基层政府信任危机一个直接的后果就是增加了乡村社会的治理成本，尤其是政策的执行成本，损耗政府的合法性资源，最终危及到中国的政治稳定和农村社会的全面发展。因此，我们需要采取措施扭转基层政府信任危机的局面。导致农村基层政府信任危机的因素既有基层政府自身的因素，也有不属于自己控制的外部因素。要扭转当前基层政府信任危机的格局，笔者认为应该注重以下几个方面：

1.加强政策执行力。政策执行是政策过程的中介环节，是政策执行主体围绕政策目标调度、控制和使用政策资源，从而有效执行政策的能力。政治执行是将政策目标转变为政策现实的根本途径，而衡量政策执行好坏的重要标准就是政策执行力。政策执行力不强是造成农村基层政府信任危机的重要原因。众所周知，中央的各项政策最终是要通过基层政府的运作来实现，由于政府层级结构过多，不同层级政府出于各自的利益考虑对政策进行压缩、变通，最终使很多政策往往背离了政策制定者的初衷，偏离了政策的目标。因此，要扭转农村基层政府信任危机的格局，就必须加强政策执行力：畅通各层级政府间政策沟通渠道，优化政策的信息传播和反馈机制，全面准确地对政策运行的各个环节进行监控，及时发现和纠正政策运行过程中的偏差行为，使政策能够顺利地达成预期目标。为保证政策的有效执行，中央在出台政策之前需要反复地论证政策本身的合法性、合理性及有效性，充分发挥民众在公共政策制定和执行中的作用。要看到，中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，区域之间的差异明显，作为上级政府的各项政策在制定的过程中需要把握好政策的统一性和政策灵活性的关系，否则，必然会削弱公共政策的权威性，导致政策运行的变异，也最终会影响广大农民对作为政策直接执行者的基层政府的态度，降低对基层政府的认同度。同时，为提高政策执行力，上级政府在出台相关政策前还需合理地考虑政策实施的资源，为下级政府执行相关政策提供充足的资源保障，否则，没有资源的地方政府也是“巧妇难为无米之炊”。当然，作为地方政府也需要发挥自身的能动性，充分调动社会上的各种资源，为政策的顺利实施创造良好的物质条件。此外，要继续深化官员考核制度，赋予农民各种政治权利，尤其是监督罢免权，改变基层官员在目前压力型体制下的“唯上不唯下”的工作作风，真正实现官员为老百姓办事，对老百姓负责，受老百姓监督的工作机制，完善合理的财税体制，增强国家的整合能力。“国家政权建设必须建构一个强有力的国家基础设施，使其能有效地执行国家政策、完成国家各项具体任务，以及为乡村社会提供服务和秩序，从而消除乡镇策略主义的运作逻辑。”[11]

2.合理定位政府角色。角色原本是戏剧中的一个名词，指的是演员扮演戏剧中的某个人物。在戏剧中，演员对角色的扮演是按照剧本的设计来运行的。在社会学中，角色是指人们对所处特定位置上的人的行为期待，它是由一套有关权利和义务的规范所构成的。政府角色一般是指政府在经济社会生活中为人们所期待的一套行为模式。政府角色同样是由一套权利和义务的规范所构成。作为公共利益的代理者，政府应该了解民众对自己的角色期望，然后按照应有的规范在经济社会生活中表现符合人们普遍期待的角色行为。然而，事实上，当前基层政府承担着多种角色，而这些角色对承担者的期待有时是难以兼顾的，从而造成事实上的角色冲突。当前，各级政府应然角色和实然角色的冲突是非常明显的，从政府的本质属性而言，政府应该主要扮演好公共利益代理者的角色，而事实上，在市场经济体制确立的当下，一些地方政府在资源匮乏以及压力型的考核体制下，却偏离了这样的一种角色，更多的是扮演着一种主导经济增长型的行为角色，甚至在一些领域如土地征用过程中出现了与民争利的现象，造成利益关系的失衡，激化了官民之间的冲突，从而在一定程度上损害了政府的公共形象。因此，作为国家公共利益代理者的政府应该合理定位自己的角色，抛弃过去那种政府主导经济、唯经济至上的发展模式，及时转变职能，纠正政府职能中的错位、越位、缺位的偏差，构建“小政府、大社会”的发展格局，更多的把精力放在创造良好的社会发展环境，为民众提供更优质的公共服务，维护社会的公平和正义，真正做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，使各级政府的公职人员真正扮演好人民公仆的角色，从而树立起服务型政府和福利型政府的形象。与此同时，在基层政府和上级政府间还需要厘清各自的职能和权限，“明确划分乡镇与上级政府的事权，同时完善分税制，落实乡镇政府财权，保证‘权责相对称。按照农村社会管理和公共服务的要求，把乡镇政府工作职责定位在‘维护稳定、服务农民、促进发展上，相对弱化直接参与经济和微观经济管理的职能，实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转化。”[12]

3.建构互信通道。基层政府的信任危机也同农民非理性的政治认知有着紧密的关系。“政治认知是政治主体对于政治生活中各种人物、事件、活动及其规律等方面的认识、判断和评价，即对各种政治现象的认识和理解。”[13]政治认知通常包括政治知觉、政治印象和政治认知判断三个阶段，政治认知对政治心理的发展和政治态度的形成具有重要意义。虽然农村基层政府同农民的空间距离并不遥远，但在现实的政治运行当中，民众对于基层政府的运行过程了解并不充分。相反，由于空间距离的接近，基层政府负责具体的政策执行，和民众之间的互动较多，各种直接利益冲突也随之增多。在基层政府信息透明度不够，暗箱操作现象比较盛行的情况下，民众了解基层政府的运作更多的是借助小道消息甚至谣言等非正式渠道，而非正式的官方渠道，其中往往有意或无意夸大了事实，扭曲了基层政府的形象，从而加剧了基层政府信任流失的态势。因此，要扭转农村基层政府信任危机的格局就必须构建民众和基层政府间的互信通道。首先，作为基层政府的代理者应该规范自身的行为，成功扮演好代理者的角色，赢得民众好感。其次，基层政府应该定期地公开信息，提高行政效率，增强操作过程的透明性，让广大农民能够通过正式渠道而非借助流言等非正式渠道来了解基层政府的运作。与此同时，构建基层政府和民众的互信通道还需要畅通农民利益表达渠道，让广大农民的意见能够制度化地输入政府系统，让政府更好地吸纳民意并给予及时回应。最后，构建互信通道还需要改变过去行政主导的治理模式而代之以民众广泛参与的民主治理模式，通过民众广泛地参与来增进他们对基层政府的了解，理性地去认知和评价基层政府，消除他们对基层政府的刻板印象，从而增强对基层政府的信任。

4.构建利益均衡机制。利益是影响政策执行力的一个主要因素，不同的利益格局导致不同的行动取向。无论对于中央政府还是农村基层政府而言，执行工作任务是需要以一定的财力作为基础的。农村基层政府对上级政府财政转移支付的依赖性决定了他们在压力型体制下往往不得不选择各种策略主义，最终损害了广大农民的利益，引起农民对他们的反感。所以，要改变基层政府信任危机的现状就必须打破中央和地方不合理的利益分配格局，构建合理的财税分配机制，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。当前，中央和地方的利益关系存在失衡，1994年的分税制改革形成了一种不合理的财政体制，“权、责、利”的分离和不对称让地方政府常常陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地，“财权上收，事权下移”的趋势让他们背上沉重的包袱，在吃紧的财政下他们被迫承担着许多超出自身能力的职能。在生存困境及压力型体制之下，基层政府无奈选择一种“策略主义”来应对中央的政策，对政策进行切割、缩小和变通，符合自身利益的政策就完整执行，不符合其利益的政策就切割、缩小或变通执行，扭曲了政策的原形，导致中央政策的失真。在压力型体制下，为完成上级布置的任务，捞取个人政绩，一些基层政府代理人往往将工作的重心放在创收上而不是提供公共服务上。在创收的过程中甚至频频出现与民争利的行为，严重破坏了政府为民服务的形象，从而在某种程度上加剧了基层政府信任危机的态势。此外，要改善基层政府的信任危机现状，还需要建构有效的农民利益表达机制。利益是影响到农村基层政府信任的一个核心变量。当前在许多地方农民的利益表达总体上处于一种碎片化和尴尬的境地，利益表达机制的缺失直接影响到社会公平和正义的实现，而社会公平和正义的充分实现又影响到农民对各级政府的信任。因此，在当前农村群体性事件频发的时期，需要多渠道开辟农民利益表达的空间，让农民的利益诉求能够得到合理、合法的表达，从而将矛盾真正化解在基层，从源头上解决农民的利益问题。只有彻底理顺利益关系，才能化解基层政府信任弱化的趋势，增强农民对基层政府的认同度。

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