论乾隆朝的官方灾赈

2013-04-29张祥稳

安徽师范大学学报 2013年6期

关键词：赈灾；乾隆；官方

摘要：清代乾隆时期的官方赈灾很有特色，朝廷高度重视，因时因地制宜，尽力以赴；形式多样，支出浩繁，重点突出；日益正规有序，并朝制度化、法制化方向发展。这一时期的赈灾，对于保障灾民的基本生活、灾后的重建以及维护社会的稳定等都发挥重要作用。同时，朝隆时期的官方赈灾又痼疾难改：注重形式，轻视效果；因人而异，厚此薄彼；忽视社会力量的有效参与，缺乏赈灾的长效机制等，很难尽如人意。不过，乾隆朝赈灾的经验教训仍有历史借鉴意义。

中图分类号： K249文献标志码： A文章编号： 10012435（2013）06073106

第6期张祥稳：论乾隆时期的官方赈灾安徽师范大学学报（人文社会科学版）2013年第41卷在清代，乾隆时期的自然灾害较顺康雍三朝频繁严重，直隶等18直省1505个州县厅奏报的水旱等八类灾害，其中被及的“成灾”①州县厅次，平均每年达240个左右，约是清代前期93年的年平均数的2.5倍。对此，乾隆也深有感触：“胡乃灾伤一时会？”[1]381且 “忧愁困苦”，较“军务”还难对付。[2]16398当时，“社会下层普遍穷困”[3]439，占社会人口绝大多数的农民于“歉收之后，民鲜盖藏”[4]700，基本生活无以为继，灾民“鹑衣鹄面，相望于道”[1]750，他耳闻目睹，由衷感叹，“灾民实可怜”[1]598，并认识到：灾区“非加意赈恤不足以苏民困”[1]374，“国家所恃以拯患恤灾者，惟赈济一事”[1]750。为此，乾隆“以不忍人之心，行不忍人之政，荒政从之而出”[5]234，采取一系列措施，“凡荒政十有二”[6]17，其中赈灾尤为要切。乾隆时赈灾与以往相似，“用钱款或实物等救济灾民”[7]148，如“乏食者予以口粮”[8]80，“倒塌庐舍给资修葺”[1]380，“损伤人口，给银抚恤”[5]757等。总体来看，形式丰富多样，有急赈、摘赈、大赈、展赈、工赈、抚恤等②，获得时人的高度评价，“自古及今，得未尝有”[5]544。学界对清代荒政和救灾已有不少研究，而对乾隆朝研究较为薄弱，如：此时官方赈灾的特点如何？积极意义如何？又存在哪些问题呢？笔者在乾隆时期赈灾类型研究的基础上，进一步探讨这一时期赈灾的时代特点和经验教训，以期对清史、自然灾害史、荒政史的研究有所补充。

一、乾隆时期官方赈灾的特点

在人类历史上，赈灾古已有之，即所谓“遇祲而赈，盖历代之故事也”[9]487。而乾隆朝在继承以往赈灾政策和措施的基础上，又根据实际情况加以发展，呈现出时代特点。

1.“赈济之事最关紧要”

乾隆在即位之初就强调，“赈济之事最关紧要”[10]486，也就把赈灾视为治国理政的头等大事。他密切关注灾情，在灾区官员京外接驾时，“先询灾后子民情”[1]419，并告诫灾区官吏，要用心救灾，“勿徒见之奏章之词”[11]524，重在落实。每一岁末年初，“豫查各省有因灾予赈地方，俱降旨加恩展赈”[1]565；“将御笔仿李迪《鸡雏待饲图》墨刻颁赐各省督抚”，并命令督抚将此图“多为摹刻，遍及藩、臬、道、府、县衙门，使之触目警心”[12]1116，留心赈灾。他认为，地方官匿灾不赈之罪较其它“尤为重大”[13]645；赈灾帑银“较俸饷为尤重”[1]691；官员侵冒赈灾钱粮“与寻常侵欺帑项不同”[5]764，应处罚更重。他曾讥讽汉代文景二帝在赈灾上的吝啬，“太仓之粟陈陈相因，至红朽不可食。彼时岂无一方之凶歉，而未闻轻议分减者”[1]664；也曾间接批评康熙宁肯“京、通各仓浥烂米石甚多”[1]736，而不能博施赈济。对臣工的“滥赈”[2]27378和赈灾“无益”[1]510之说，皇帝给予了措辞严厉的申饬。在他的遗诏中，把赈灾放在十全武功之先，可见他对赈灾的重视。

“赈济”是救灾的急务和要务，关键在于落实和实施。乾隆多次强调官吏的赈灾职责和责任，“封疆大吏之责无容旁贷者”[1]352，大小官员务必要认识到“赈灾关系民生，必须周详迅速，方有裨益，丝毫不可轻忽”。[1]477尤其灾区的地方官要时时以赈灾为念，“有应行赈恤者”必须及时奏禀和行赈，否则“大非朕勤民怀保之意”[1]539。同时，他以赈灾为急务，“拯救灾黎之事，一经督抚奏闻，即立时降旨”[1]599。即使新年伊始，“新年宜言吉”[1]544，也不讳言赈灾；即使皇帝、太后大寿之际，也不“肯因行庆忘民务”[1]628，包括赈灾；即使督抚等“监临入闱”时有不得奏事的限制，也允许他们就赈灾“应即行题奏办理，不必待至出闱之后”[1]491。在巡幸地方时，若遇灾情，要求负有赈灾之责的地方官，“不必办差，即回本任专心办理散赈”[1]508，如有违者，辄遭训斥，“可谓不知轻重矣”[13]599，如此等等，都反映朝廷对赈灾的重视和落实。

2.赈灾“从不稍有吝惜”

乾隆自称，“凡遇水旱偏灾，无不即发帑金，多方赈恤”[1]697，所需钱粮数额再大也慷慨应允，悉力以赴。即使运用供“内府、王工百官、八旗官兵以及宾馆、牧饲之用”[14]558的漕粮，也在所不惜，他说：“于待哺灾民稍有靳惜，朕从来无此意见”[1]687，甚至有时他慷慨的程度，超出了奏请者和民众的预期，即于赈灾定例“意外之恩每加于其所不及望”[5]491，这是“天下臣民所共见共知者”[1]697，来华的英国使者，也印象深刻：皇帝“宅心仁善……民间偶有疾苦饥荒……令地方官切实赈济。”[15]104

乾隆为赈灾颁发的谕旨甚多，无法确切统计，但在他在位期间赈灾不遗余力：60多年里，成灾州县厅次14 403个，而大赈州县厅次8654个，展赈州县厅次1924个，仅予抚恤的州县厅次658个；赈灾平均每年约耗米150多万石、银670多万两，其中共调拨漕粮2355万多石。这在古代的赈灾帝皇是极为少见的。之所以如此，乾隆说：“意苟存惜帑，吾民何赖焉？”[1]538还认为：“不以保赤为怀，存此惜费小见。”[1]698以消除官吏赈灾时浪费和冒滥的顾虑。

3.“先定条例，以便遵行”

清代顺康雍三代的赈灾带有很大随意性，几无章可遵、无例可循。例如：被及水旱风雹之灾是否有赈，“未有定例”；各省赈济钱粮来源、灾民“被灾几分、应赈几月之处……亦不画一”；“各省赈给米数，每名每日”究竟多少，“数目参差，亦无成规”[10]484；等等。乾隆即位后，一方面使各级臣工层层对上负责，形成了严密的赈济组织体系；另一方面，确立赈灾制度，“不可不先定条例，以便遵行”[10]486。于是，相关各项制度纷纷出炉，形成较为完备的赈灾制度体系，使赈灾趋向常态化、有序化和法制化，清代的官方赈灾政策基本上就此定型。

在赈灾制度建设的过程中，最关键的时段是乾隆朝最初的七年，其中，又以乾隆五年和七年出台的条规最多、最为关键。此后，报灾、查赈、散赈和备赈等赈灾的各个重要环节皆有法可依，特别是对相关官员、吏胥、军队、绅衿、生员和各阶层贫苦民众的行为准则，灾民是否有赈、赈额多少及何时何地发赈等，皆形成了广泛、严格的约束，也就是说，自此以后，“一切赈务章程，固以至周至备。”[8]67

4.救农为先，兼顾其他

乾隆多次表明，他在赈济中对各地、各类灾民一视同仁，“试平心而论，朕之于民为痌瘝一体耶，抑犹有隔膜之见耶”[1]687。实际上，他在赈济中对农业、农村和农民尤为关注，同时适当兼顾其他，主要表现在赈灾对象、地域的选择上。

在赈灾对象上，这时期的自然灾害主要是水旱，尤其是涝灾、洪灾，对农业、农民危害极大，乾隆对此深以为忧，“小民资生之策荡然遽尽，待命旦夕”[1]479。赈灾对象包括农民以及城乡无业人员、生监、灶户、蒙古牧民、屯卫军丁、绿旗官兵和外国人等，但其中又以农民特别是佃农为主，其他人群只是在灾害过重、皇家庆典或巡幸所经等特殊情况下，才偶尔 “随所在地方一体赈给”[1]508。当时的名臣方观承就指出其中缘由：“不因灾而贫者亦赈，误以赈为博施之举也。不必皆贫而衰老者亦赈，误以赈为养老之典也。乞丐得饱于凶年，将无启其乐祸之心乎？佣人安坐而得食，将无堕其四体之勤乎？夫农饥则四民皆饥，谷贵则百物皆贵。盖推广恩泽而及之耳，非赈政之本意也。”[5]509

在赈灾地域上，对于灾害频繁的各直省，乾隆时期大赈率较高的依次是安徽、江苏、山东、河南、直隶、甘肃和陕西，共7567个州县厅次。展赈也集中在直隶、山东、安徽、江苏、甘肃和陕西，共占展赈总州县厅次的83%；灾少之浙江的展赈率近乎百分之百。乾隆为何以这些直省为赈灾重点，今人李向军的解释一针见血：“江苏、浙江、安徽、河南、山东、山西、直隶等是国家赋税的主要来源省分……直隶又是京畿地区……甘肃是边塞要地、西北门户。”[16]65此外，地瘠民贫的陕西是清军进入西北边疆的必经之地。

可见，乾隆的赈灾以农为先，以农业地区为主，既是急农灾之急，解民倒悬，更是为了恢复生产，稳定社会和税源，确保长治久安。

5.因时制宜，“加恩赈济”

为了使赈灾尽可能地发挥其应有的作用，乾隆在严令官吏和民众等必须按例行事的同时，又赋予赈灾官吏的自主权，因时制宜，灵活处置赈务，使原则性与灵活性有机地结合起来。其具体表现在以下两点：

一是赋予督抚等地方官较大的赈灾自主权。表面上看，赈济最终决定权集结于皇帝，但实际上是视相关督抚及州县厅主官之态度而定。乾隆一再强调，“一应赈恤诸务，著该督抚即速确查，随地随时善为办理”[1]493，“未可拘常例”[1]560。因为灾区“临时情形难以预料，虽定例千百条，亦终不能该括。”[10]486乾隆如同先皇，独断朝纲，却在赈灾上赋予臣工自主处置权，甚至“先斩后奏”。如平度知州外出后，恰逢水灾突至，其母擅自“命速发仓谷尽数赈饥”，结果乾隆没有将其治罪反而对母子予以褒奖。[17]5

二是主动放宽给赈条件和提高给赈标准。乾隆在即位之初随即有谕：“国家救济穷民……可一切宽裕为之”[11]541；其后，他“加恩赈济，多在常格之外”[1]249。放宽给赈的重点是遭受重灾、地瘠民贫或灾害连年的地区，屡将“定例不在赈恤之列”[1]515者赈济。其主要表现为：对被灾五分和六分次贫大赈；抚恤不分“有力无力”；春、夏、冬灾和雹灾赈济；给“毋庸再沛恩膏”[1]565的灾民甚至军队展赈；展赈不分极次贫或灾等；非禾苗和非纳税田亩被淹农户赈济；将督抚按例已借或奏请“酌借”灾民的各类银粮等“赏给”。其提高给赈标准主要是针对突发性水灾、重特大旱灾和严重地震等“非寻常偏灾可比”[1]511的灾害，同时关注地瘠民贫和灾害连年之区的农民，其具体措施大致有：折赈给价高于法定的石米1两白银；抚恤加价或加倍或兼而有之；急赈两三个月；非亟需工程工赈土方加价；延长煮赈时间；展赈之后再予以延展，甚至“不拘月分给予常川赈恤”[1]426。

二、乾隆朝官方赈灾的积极意义

乾隆朝对赈灾高度重视，赈灾形式多样，政策制度完备，具体执行中宽大为怀，故在中国古代赈灾史上，赈灾的数量、规模、力度和广度等是极为突出的，甚至有人赞曰：“历稽史册，亘古未有。”[5]667因此，乾隆朝的官方赈灾在当时具有重要的积极意义。

1.保障基本民生，维护社会稳定，巩固专制统治

乾隆朝虽为所谓“盛世”，但是，自然灾害频繁降临，灾民困苦，缺衣少食，处境凄惨，各直省皆有无数灾民被迫流亡，乞食他乡，甚至诱发偷窃、抢夺、起义等事件，严重影响社会治安。乾隆忧心忡忡，“嗟哉艰食艰，闾阎生计失”[1]544“目睹嗟流离”[1]684。众所周知，流民问题是历代统治之大忧，影响灾区乃至全社会的稳定。乾隆在赈灾中始终关注灾民的衣食住行，使灾民“有屋可以栖身，有粮可以糊口”[1]476，“施泽须教免徙逃”[1]595。同时，乾隆朝的阶级和民族等社会矛盾较为尖锐，统治者的慷慨赈灾“善举”，对于民心的向背也产生了积极的影响，所谓“国家救荒，所费者财用，所得者人心”[9]22。所以，从表面上看，赈灾直接受惠者为灾民，但本质上有利于维护社会稳定和专制统治，乾隆对此也不否认：“赈救求其宁”[1]430，最终“俾我大清亿万年景祚绵长”[2]27253。

2.尽快恢复灾区生产，实现灾后重建

乾隆时期，普通民众并不富裕，社会生产的基本形式又以传统农业为主，“国民经济的主体是农业，并且是个体经济的小农业”，小农经济“抗御自然灾害的力量更是微弱”，一旦被及天灾，必须“要由北京朝廷擘画经营”[18]前言救灾事宜，否则灾区生产无以为继，灾后各项秩序的恢复更是艰难。在“荒政十有二”中，国家对赈灾最为重视，目的正是在此：“地方偶有偏灾，亟为抚恤，使人人安堵，不敢播迁。则虽有灾而民不受灾之害，力为耕作，尚可以后此之获，补前此之空。”[19]乾隆对此再也明了不过了。因此，在频仍、严重的天灾面前，恢复灾区农业生产，进行灾后重建，是乾隆帝别无选择的历史使命，舍此别无他途。从乾隆的文字表白来看，高宗的赈灾政策措施似乎是他罪己自责、视民如子情怀的体现，“负汲子坠井，其疚可弗求”[1]730、“子饿父则饱，于心其奚忍”[1]512，但实际上，其不遗余力地赈济灾区，正是为了使灾民“食用有资，安心及时耕作”。[1]500乾隆在下令给予各类形式的赈济谕旨中，时常选择恢复生产，重建灾区一类措辞来强调灾后建设和发展。为此，赈灾最主要的直接目的之一，是恢复灾区生产，实现灾后重建，进而为专制统治奠定物质基础。

3.践行“藏富于民”的理念，利于社会财富的再分配

历代民贫的主因之一，即是政府对农民竭泽而渔式的剥削。因为“天之生财，止有此数，不在君则在民”[20]199。乾隆皇帝慷慨赈灾，自觉或不自觉地抓住主要问题和矛盾，试图用赈灾的形式将国家聚敛的财富部分地返还给农民。为此，他多次对有关大臣说：“海宇乂安，民气和乐，持盈保泰，莫先于足民”[1]249；“天地止此生财之数，不在上即在下，与其多聚左藏，无宁使茅檐蔀屋自为流通”[1]256，甚至明确提出：“宜藏富于民”[1]250。他深感漕粮生产省份的农民，粮食税收负担过重，主张利用漕粮反哺灾害连年的有漕直省之灾民，“陈陈致红朽，孰与资博济？”[1]676在乾隆统治的60多年里，将钱、粮总收入的约12%用于赈灾，这在中外中世纪史上也是绝无仅有的。当臣工对皇帝慷慨的赈灾行为表示担忧时，乾隆并不犹豫，践行“藏富于民何必藏富于国”[1]265，“百姓足君孰不足”[1]701的理念，使赈灾实际上成为社会财富的再分配。这不仅巧妙地掩盖了统治阶级残酷剥削的本质，同时也给天下臣民留下了美好的印象：“皇上时时以藏富于民为念”[20]647，“损上益下之念，无日不廑于宸衷”[20]638。

三、乾隆朝官方赈灾存在的主要问题

乾隆时期的赈灾很有时代特点和积极意义，这是客观事实。同时，若全面审视和剖析，不难发现，由于历史的局限，又存在着诸多问题。

1.好大喜功，重视数量而忽视实效

乾隆在赈济过程中，“好大喜功，铺张粉饰”[21]498的个性充分暴露，重视数量而忽视实效。结果，赈灾数量上的广施博济与赈灾效果上的广种薄收形成了鲜明的对比。其主要表现为：

第一，君臣动辄吹嘘“国家帑藏充盈，贮积广有”[12]820。乾隆屡屡安慰办赈督抚等，国库钱粮取之不竭，“莫虑疆吏无炊米，仓拨漕粮部拨银。”[1]581他自认为赈灾钱粮数量与效果成正比，因而向灾区调拨钱粮时，“帑银漕粮拨以多，用之有余无不逮。”[1]712有时超出赈济所需，浪费巨大。皇帝好大喜功的个性也多少影响了臣工，他们不但随手花销赈灾钱粮，且时常在盼赈灾民面前信口许愿，“冀邀声誉，每至以必不可得之数，虚为慰藉，愚民无知，信为实然。迨地方按例查办，绝不如前。”[2]11413最后导致民怨沸腾。

第二，始终是将官府作为唯一的施赈主体。一方面，是时国家财政高度集中于中央，“直省钱粮，俸饷之外，存留至少”[20]638，因而地方政府遇赈之际总有无米巧妇之叹。另一方面，好大喜功的乾隆视地方官捐资赈灾行为是“不识大体”[1]488，将“绅衿耆庶人等捐输银两”赈灾的奏请斥之为“卑鄙错谬之至”[1]515，主张“藉赈贫民向资官廪”[1]549，不赞成社会力量参与赈灾，使国家财政超负荷地赈灾，甚至危及财政安全和经济基础。

第三，确定“无遗宁滥俾均沾”[1]563的给赈原则。乾隆认为，赈灾中浮冒侵蚀之“弊端在封疆大员自不应有”[1]712，重点是“墨吏豪胥戒侵索”[1]382，而灾民冒赈允许其存在，因为其“望希恩泽者不过数人，岂可以数人之诈伪冒滥，而使千百良善之民饥馁穷阨，至不能完其身家，保其驱命乎？”[13]584他对防止赈灾冒滥的提醒充耳不闻，甚至还为滥赈行为沾沾自喜，“博施尧舜难”。遗憾的是，在吏治日益败坏的背景下，很大一部分赈灾钱粮满足了办赈贪官污吏等饕餮之口，但乾隆仍想当然地认为，“博施慎无遗，庶苏彼惨懔。”[1]513

第四，忽视灾民自食其力民风的引导和培养。乾隆“宁滥无遗”施赈原则的实施，助长了民众“骄”风的形成：一是使“小民不知各务生计……游惰成风，举身家衣食之切务皆委之在官”[1]665；二是“轻去其乡，一遇水旱，流移满道”[20]517，寄希望于政府的冬养春送；三是采取多种手段欺骗官员，觊觎多得赈灾钱粮，工赈中时有发生“赴工者领帑到手，私自潜逃”[2]11412的情况；四是连年吃赈使灾民认为赈灾“例当如是，望恩幸泽，无有餍时”[1]510，一旦企求“稍有未遂，遇事生风，不遵劝谕，众情汹涌”[22]4。

2.部分灾民时常被排斥在外或被边缘化

乾隆赈灾以农民特别是佃农为受惠主体，政策宽大，毫无疑义，这是必要的。但是，赈灾重点区域以外省份的灾民，少有被赈机会之外，还有一个更突出的问题，那就是赈灾重点地区也有大批灾民被排斥在赈济之外或被边缘化，这从相关的规定上即可见一斑。

在农村以力田为生的灾民中，“勘不成灾之地方，旧无蠲赈之例”[1]476；“成灾仅止五分者，定例不在赈恤之列”[1]515，至多只有急赈；“被雹人户俱系有借无赈”[1]479；成灾6分之次贫无大赈；成灾7分以上次贫之“少壮丁男力能营趁者酌给”或不给赈；“在襁褓者，不入赈册”[5]750给赈；“盐灶向不在加赈之内”[1]498。非力田之农村灾民“不在赈济之数者，或手艺营生，或佣工度日”[1]717；“其肩挑负贩自食其力之人，概严混冒”。城镇居民给赈机会较少，因为其“以佣贩艺业为生，例不应赈”[5]524，即使偶尔有之，其“有力之家，例不在赈恤之列”[22]563。绿营、八旗等“兵丁身隶戎行，月支饷米，例不领赈”[5]599；“贡监生不应给赈”[5]531，至多也只是“视人数多寡，即于存公项内，量拨银米……均匀散给”[1]478；等等。正因为如此，在乾隆朝的闹赈斗争中，越来越多的绅衿、生监、乡保甚至军人等也加入其列。当然，某些已经享有官方供给的人群被排除在赈济之外，也许有一定的合理性，但是，许多无力营生的劳动者被排除在外或边缘化，则与“无遗宁滥”的赈灾思想相左，也削减了赈灾的效果。

3.治标不治本，未能从根本上解决灾民的根本问题

乾隆也知道，灾后赈济，“计口纵授食，日月乃苟延。”[1]300“惟特赈济賙给，赖以生全，年复一年，究非长策。”[13]230那么，何为“长策”呢？他认为，“养民之本，莫要于务农”[6]409，以水利为农业的命脉，因而“兴水利，乃地方第一要务”[2]10984；在臣工的建议中也有论及这一问题者：不可把巨额银粮“徒费之于赈恤”而应转向水利，此乃“一举两得”之事。[20]2625但由于乾隆没有重视落实，各级政府对兴修水利“实力行之者盖少”，水利普遍废弛，最终乾隆也只仅仅是发出“朕亦无可如尔等何也”的叹息。[2]11195他自己认识到，赈灾不能解决灾民的根本问题，“蠲租加赈不少靳，究亦无能疮痏起”[1]308；“纵屡加赈施，未足苏凄凛”[1]505。在储粮备赈中也存在类似问题，乾隆虽然认为政府“养民之道，莫要于积谷”[8]43，但由于督抚等的懈怠和顾忌，加之乾隆一直吹嘘“太仓充裕”[1]678，使各地仓储严重缺额，对灾民只能多以低价的折色给赈，因而普遍出现了“被灾之地谷价必昂，灾民所领折价，恐或不敷买食”[1]493的情况，使赈灾的效果大打折扣，正所谓“仓庾如洗，虽十尧舜不能活一饿夫。”[9]625

综上可知，乾隆朝的赈灾凸显着鲜明的时代特点，相关政策对于化解社会矛盾和维护专制统治等产生一定的积极作用。但是，其赈灾在政策层面及其执行过程中也存在着诸多问题，最终使得“上之所费不赀，而下之所得无几”[20]992，“加赈厚恤而民不生其感”[22]5，乾隆“惟愿万宇内，比户免饥寒”[1]363的赈灾目标无法完全实现。即使如此，乾隆时期赈灾失策之处及其消极后果，也是很有历史教育意义的。我们应该充分地认识到天灾对经济社会发展的巨大危害，做好灾害防御工作，实事求是，因时制宜，依法赈济，并应集社会之力，将社会救助与灾民自救有机结合，建立和健全赈灾的长效机制。这也许是乾隆时期官方赈灾给后人留下的一些启示。

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