地方国库现金管理的现状与对策

褚佩

近年来，我国多数省级财政部门加大了地方政府国库现金管理改革的力度，其中部分省份已通过设立专项财政资金积极探索结余现金的管理，并建立政府现金流收入和支出的省级数据库，开展对政府现金流的初步预测和分析工作。

一、地方国库现金管理的现实意义

（一）国库单一账户改革实现了财政资金的集中管理，国库库存逐年攀升。国库库存余额的集中化管理是开展国库现金管理的前提和基础，而在国库单一账户下实现现金余额的集中化，可以认为是一种现金管理的最优选择。益阳市财政国库集中收付改革自2007年试点启动以来，稳妥推进，截至2012年12月，益阳市中心支库共为预算单位开设零余额账户687户，办理集中收付业务42885笔，金额445149.10万元。库存余额也从2006年的10.59亿元攀升到2012年的32.42亿元，地方财政库存增长了2.06倍，平均增长率达20.58%。国库的高库存为现金管理提供了有力的资金基础。

2008-2012年益阳市国库库存情况表单位：亿元

（二）地方财政利益的现实追求是国库现金管理的重要推动力。1998年我国确定建立公共财政体制，其核心内容主要表现为两个方面，一是规避和制止政府在某些应该交由市场来解决的竞争性领域中的“越位”行为；二是填补政府在公共产品和准公共产品方面的“缺位”与缺失。这就要求政府将更多的从生产型和竞争型领域中撤离，转而将资金投入到教育、卫生、环境治理等公共领域，从短期来看地方政府将更多的表现为财政资金的净投入或净流出。这对于财力并不富裕的地方政府将产生较大压力，促使地方政府开始重视和发掘国库库存资金的时间价值，意识到开展国库现金管理也将是一个有效的“生财之道”，地方政府的迫切需求成为地方国库现金管理的重要推动力。

（三）商业银行信贷资金的减少客观上增强国库现金管理的可能性。近年来，为抑制通货膨胀，我国实行稳健的货币政策，商业银行的存款准备金率不断提高，导致商业银行的信贷资金相应减少。另外，随着国库集中收付制度的逐步推行，原存放于各商业银行账户中的财政资金回笼并滞留于人民银行的国库单一账户中，这也在一定程度上减少了商业银行信贷资金的来源。通过开展国库现金管理，商业银行能拓宽融资渠道，降低融资费用，提高自主定价能力。特别是资金实力的增加，可以极大地诱发商业银行信贷业务拓展的欲望。因此从自身业务发展来看，商业银行必将对国库现金管理给予大力的支持，参与国库现金管理的意愿和积极性能够得到充分发挥；而从地方经济以及金融市场发展的角度来看，也能得到更好的支持，更为有序地发展。

（四）中央国库现金管理经验具有可借鉴性。2006年6月，财政部、中央银行联合发布了《中央国库现金管理暂行办法》，经过四年多的运作，无论在操作方式、规模、频次，还是财政部门与中央银行的分工协作、沟通协调上，都为地方国库开展现金管理工作积累了丰富的经验。同时，中央国库现金管理操作遵循“三台”原则（即：财政部门主要负责后台预测，财政部门与人民银行共同负责中台决策，人民银行负责前台操作）也是地方国库现金管理运作中非常值得借鉴的职责分工机制。

二、地方国库现金管理的方式与特点

（一）商业银行定期存款。在科学预算最佳库底资金规模的基础上，超过最低安全额的资金可全额或部分转存商业银行。具体操作可由地方财政部门和当地人民银行组成专门工作小组，负责制定运作方案，组织实施和协调相关工作。合理划分财政、央行在国库现金管理中的职责权利，人民银行重点考虑资金运作的时机和方式，选择确定信誉好、实力强、服务优的商业银行作为国库现金存款银行。存款种类、期限、数额可根据国库现金现状及预算收支预测情况灵活掌握，存款长短期限合理组合，最长期限不超过1年，以保证必要的流动性。银行在接受国库存款时，必须以可流通国债现券作为质押，质押国债的面值数额为存款金额120%，但这一比例可根据债券市场的变化情况进行调整。为确保财政支付及时，财政国库部门可同时选定几家信誉卓著的大型银行，由地方政府与入选银行签订隔夜融资协议，如遇紧急情况（头寸低于规定限额），可由人民银行会计营业部门、国库部门按规定的授信额度、优先次序从商业银行备付金账户将资金划入国库单一账户，次日将本金和利息划回商业银行备付金账户。

（二）买回国债。是指财政部利用国库现金从国债市场买回未到期的可流通国债并予以注销或持有到期的交易行为，买回国债操作应按照品种结构合理、规模适当的原则进行。用低收益的国库现金买回较高收益的国债模式，体现了国库现金余额最小化、投资收益最大化的目标，是地方现金管理初期运作模式的重要补充。财政部买回国债等于是融出资金，因此需要获得一定的收益率，而机构则需要判断提前兑现债券所获收益与持有至到期获得利息之间的优劣，这种方式是在国库资金出现盈余的前提下，提前归还国家的债务，有利于节省高额的利息支出，相当于获得了资金运作的收益，有效地降低了融资成本。

（三）交由总库统一进行市场运作。将地方国库现金留存一部分余额后上交中央金库，一方面用以获取利息收入，另一方面间接参与货币市场调控。中央国库可以根据需要，将地方国库现金纳入全国范围内，借助公开市场操作或其他国库现金管理方式，实现中央、地方一盘棋，既能保证地方国库现金收益，又能有效实现货币政策调控目的。地方国库现金存入中央国库的方式可以是定期存款、协议存款或其他存款类型。另外，与上存中央银行类似的方式是地方国库也可委托央行发行短期债券，仅在国库系统内部流通，期限、利率可根据银行间同业拆借市场或银行间债券市场确定，地方国库通过国库会计核算系统进行申购、赎回。地方国库采用这种方式进行现金管理可使国库现金集中到总库进行统一运作，直接进入货币市场，既解决了地方国库现金管理工具匮乏的问题，又确保了国库现金操作与货币政策操作的协调一致，同时满足地方国库在各时间段上对资金流动性的要求。但是该种方法使得地方财政部门丧失了灵活调度国库资金的能力，不利于发挥地方财政在管理国库现金方面的积极性和主动性。

（四）国债回购与逆回购。国债回购是指国债持有者在卖出一笔国债的同时与买方签订协议，约定某一到期日再以事先约定的价格将该笔国债购回的交易方式；也可以是投资者再购入某笔国债的同时，与卖方约定在未来某一到期日，再以事先约定的价格卖给最初的售券者。前者是国债的正回购，又叫卖出回购，后者是国债的逆回购，又叫买入返售，二者统称国债回购，国债回购是在国债交易形式下的一种融资兼融券的活动，其利率具有一定的市场参考价值。在实际操作中，可适时启动该模式，结合地方拟发债券规模，确定国库资金使用比例，以限制库存资金购买地方政府债券，不仅有利于国库现金管理的保值增值目标的实现，还有助于促进地方政府债券的发行和管理工作，减少发债成本，解决财政建设资金短缺与国库资金限制的双重矛盾。

三、地方国库现金管理的模式选择

（一）初探期应选择安全性较高的操作方式。目前，中央国库现金管理主要以商业银行定期存款和买回国债为主，从现金管理的安全性出发，不易使用较多的金融市场产品，笔者认为在初期采用商业银行定期存款方式收入较稳定、安全性较高、利率大小与期限长短成正比，收益较活期存款利率高，且央行自06年开展国库现金管理以来，为地方提供了可供借鉴的经验。但这种方式应注意以下几点：一是存款规模要根据国库现金、最佳库底资金、预算收支预测情况以及市场流动性问题灵活掌握；二是存款期限长短期合理组合，最长期限不超过一年，以保证必要的流动性，目前可以选择3个月、半年和一年的期限品种，随着改革的推进，可以增设一个月、九个月等期限品种；三是通过公开招标的方式选择资产质量较好、资金实力较强以及商业信誉好的商业银行进行运作，而且为保证地方国库现金的安全和流动性，不易将资金集中存放于少数国有银行，应遵循风险分散化原则存入不同的商业银行；四是中标的商业银行必须向国库部门提供优质足额的一定数量的央票、国债、金融债等作为质押品，国库部门定期检测存款银行质押品的市值变化，督促存款行确保质押足额。

（二）条件成熟后可尝试采用市场化操作模式。对于地方国库现金管理开展已具有一定经验，且效果较为良好后，避免资金运作方式过于单一，酌情考虑将资金的用途多元化与安全性、流动性相结合，适度丰富地方国库现金管理相关担保债权的品种和规模，适度拓展相关交易的品种和范围，如可购买高信用等级的商业票据、发行国库现金管理债券等，同时可以尝试丰富短期存款的期限品种、建立跨地区国库资金拆借平台、开展国库资金委托投资管理等，采用风险组合的投资方式，实现安全前提下的更好经济效益。

四、地方国库现金管理建议与对策

（一）全面推进国库集中收付改革，强化预算外资金管理。

地方财政部门、人民银行要密切协作，全力推进国库单一账户改革，力争将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系，所有应实行财政直接支付的资金，都实行财政直接支付，努力实现对财政资金的统一收支、统一调度、统一管理，有效提高财政资金的完整性和可控性，使财政部门能全面掌握国库资金现金流情况，为地方国库现金管理奠定坚实的基础。

（二）建立地方国库现金管理的规范化运作机制。

为使地方国库现金管理规范化、制度化，确保国库库存资金的日常运作在一个合理的框架下开展。首先应对财政现行账户体系设置、财政资金收缴和支付程序以及银行清算制度进行改革，使地方国库现金管理在法制化、制度化的轨道上健康运行。从长远看，要对《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国国家金库条例》等一系列法规制度加以修订，从法律上明确地方国库现金管理的目标、主体、运作模式和其他法律问题；从当前看，需要财政部、人民银行总行出台规范性文件，为地方国库现金管理提供相关的制度依据。其次要建立健全风险监督控制体系。明确地方财政、人民银行、人大、审计等不同责任人在国库现金管理运作中的责任，建立分工明确、相互制衡的风险监督控制体系，并对国库资金投资的品种、方向、范围、时间、规模等方面作出严格规定，杜绝变相“挪用”财政库款、将预算内资金转移到预算外或专户上进行管理等违法违规行为，加大监督处罚力度，对各参与者的违规、违法行为及时纠正，以防范国库资金风险。

（三）建立科学的预算收支预测机制

全面、准确、及时的预算收支预测是国库现金管理运作的前提。目前，各地人民银行国库部门统计分析工作已经初具规模，建立了国库统计月度分析、季度分析和年度分析制度，为国库现金管理奠定了良好的数据基础。下一步，要尽快提高国库现金流、国库库存余额的预测机制，充分运用基础数据信息，统筹运用科学的计量方法、历史数据的经验分析、未来收支的预测等方法，准确预测最佳库底资金存量，进一步提高地方国库现金管理水平。同时，要以预测分析为基础，积极探索把国库库存资金调控到控制目标的手段和方式，以达到资金存量小、资金管理成本低的目标。

（四）丰富国库现金管理的资金运作方式

创造条件，推动地方国库现金管理工作的开展，满足地方国库现金增值的需求。追求资金增值属于市场经济范畴，解决市场经济中的问题应遵循市场规律。目前，中央对地方国库现金管理还未放开，许多地区缺乏开展国库现金管理的实践经验，国库现金管理应采取先试点、后推广的做法，以避免地方国库现金管理对货币政策造成过大冲击。