一份报告揭露的制度“黑洞”

汪韬

按照现行污水排放标准，“达标”如同保护伞，企业能“合法”地将污水排放。而按照现行水价体系，从取水到污水处理，企业只需支付极低的费用，远低于它对环境的破坏。而这差价，则由全民埋单。

这是一份水价报告揭露的行业“秘密”。2009年，全国工商企业通过低标准、低水价获利达到2000亿元以上。

“中国所有排放的水都是污水。”

2013年4月中旬，历时4年的水专项“中国水环境保护价格与税费政策示范研究”课题结项，面对400页的报告，报告负责人、中国人民大学环境学院教授马中如是总结。

马中的课题组从水价开始，不想却串出了我国水环境管理中的一系列制度性“黑洞”。“达标”排放的污水依然污染环境，“祸首”工业企业却只需付出极低的水价，而公共财政又以纳税人的钱来为企业污染埋单，企业坐享巨大的环境红利。

这份报告如同戳穿“皇帝的新衣”，而这不过是我国环境管理漏洞中的冰山一角。“我们专家研究几十年，也才刚刚明白一些事儿。”

“达标”的污水

这是一个巨大的黑洞。

马中将我国工业污水和生活污水分为三类：第一类是达标排放的污水，以官方的统计数据，2010年，工业污水达标排放率为95%，生活污水集中处理率为70%；第二类是超标排放的污水，即前述未达标排放的5%和未处理的30%污水；第三类是偷排的污水。

后两类水是污水问题显而易见，问题出在第一类：“达标排放这个说法极其害人。”马中说。

我国的水标准主要分为两类，环境质量标准和污染物排放标准。前者指《地表水环境质量标准》，按水质由高到低依次分为Ⅰ～Ⅴ五类。其中，Ⅰ～Ⅲ类水体被视作饮用水源，劣Ⅴ类水体基本丧失了使用功能。

排放标准指的是工业企业、城镇污水处理厂的污水应该处理到什么程度再排放。化学需氧量COD是用来描述水污染物最常用的指标，我国所有排放标准的COD浓度都高于V类水的要求，也就是说，我国达标排放的污水都是劣V类水。

政府、公众的目光都集中在城镇污水上，城镇生活污水已获得较大改善。而工业污水，却在聚光灯之外，这也正是马中课题聚焦之处。

“达标”排放的工业污水，依然在污染水环境。“每建立一个工厂，就污染河流了。”清华大学教授王占生说。

实际上，这在业界已非秘密。有专家指出，为何排放标准达不到质量标准，是因为制定排放标准时，考虑到自然水体具有自净能力，可以消纳降解污染物。

可是，在地表水日益减少的北方地区，如果不下雨，污水处理厂甚至成了“新水源”。“北京市的河流源头以前是玉泉山，现在干涸了，污水处理厂的水质决定了河流的水质。”参与多项污水排放标准制定的北京市环科院研究员马世豪说。

日前，北京等地宣布对污水处理厂进行升级改造。可惜，做出努力的主要是城镇污水处理厂。2008年以来，我国提高了部分工业行业的污染物排放标准，但达标排放的工业污水依然比城镇污水污染物浓度高出几倍。

马中的课题组在一个中部地区的省会城市做了案例研究，上游进入城市的是Ⅱ类水，流出城市的下游河道、湖泊却是劣Ⅴ类水。“典型说明排出的是污水”。当地官员对马中的核算研究结果没有特别强烈的反应。“多少年都是这样，大家反应都很迟钝。”马中叹了一口气。

工业水价“黑洞”

工业企业低排放标准的背后，是工业用水成本过低。后者正是马中课题的研究方向。

“水太便宜，这是第一大发现。”马中所指的水价并不是百姓的生活水价，而是工业水价。

生活用水水价上涨一直是公众关注、争论的热点。实际上，在全国每年约6000亿吨用水量中，农业用水量最多，占61%，工业用水量次之，占24%，生活用水只占到13%。

工业水价低的原因在于低的污水排放标准。水价根据排放标准制定，低排放标准导致低的水价。

我国现行水价政策极其复杂，课题组将之梳理为“3456”：即由中央、省级、市级3级政府制定，包括水资源费、自来水费、污水处理费和污水排污费4项政策，主要针对居民生活、工业等5类用水户，涉及财政、环保等6个部门。

不同的取水、排水方式对应四类费用的不同组合。取水而言，取的是天然水，只需支付水资源费；取的是自来水，则需支付水资源费和自来水费。排水而言，企业自行处理后排入天然水体，需支付污水排污费；排入市政管网交予城镇污水处理厂处理，则需支付污水处理费。

这些水究竟何从何往，企业又交了多少水费？为了捋顺这些关系，马中的博士生周芳算出了2009年工业（不含火电行业）的水平衡模型。

2009年，我国工业用水量732亿吨，大部分企业直接从天然水体取水，缴纳的水资源费仅为每吨0.13元，只等于取水成本的1/5，而江西省竟然只有0.015元。

在排水环节，“企业更愿意自己处理后直排天然水体，这样只缴纳每吨0.13元的污水排污费，而纳入管网交给污水处理厂处理，则需支付工业污水处理费每吨1.28元。”周芳解释道。

所以，对于直接从天然水体取水，又将废水自主处理后排入天然水体的工业企业，只需缴纳每吨0.26元费用即可。这样的低水价帮助企业降低了治理成本，获得了巨额利润。2009年，全国工商企业支付水费只占生产成本的0.2%，利润的1.7%。而通过低水价获利达2000亿元以上，相当于安徽、四川等省份的年财政收入。

为之付出的代价，则是环境污染和资源退化。对应改革红利和人口红利，马中称之为“环境红利”。

纳税人为企业污染埋单

对于一些城市而言，进入污水处理厂的工业污水，企业支付的污水处理费一样不能涵盖污水处理厂的处理成本。课题组对我国227个地级市2009年的水价统计发现，邯郸、扬州、珠海等7个城市的工业污水处理费小于生活污水处理费（后者同样低于污水处理厂的处理成本），完全违背污染者付费原则；武汉、南宁、乌鲁木齐等49个城市的工业污水处理费等于生活污水处理费。

其中差价由地方财政补贴。“你肯花钱帮助邻居往自家排污吗？这就是我们水价政策做的事儿。”马中表示匪夷所思。

除了上述工业污水之外，“十五”和“十一五”期间，国家动用约1800亿元财政资金治理水污染，其中大部分污染是工商企业排放造成的。马中课题计算得出，2009年我国工业偷排的污水达到155亿吨。这实际上是用公共财政资金给企业的污染埋单。

马中想起了昆明曾计划从游客身上收费治理滇池的旧闻，一名游客撰文称污染不是自己造成的，不应该付费。马中觉得这算清了小道理，没有算清大道理——国家前期投给滇池治理的大量资金正是纳税人的钱。

对于案例省会城市的计算同样发现，8000万吨工业污水偷排了。2013年，山东地下水排污引起了关注，结果却不了了之。马中认为这说明积累的水污染危机已经爆发，“从水环境状况也可以看出来，只是我们用了数字说话。”

“奢侈”的无退化原则

项目结题后，马中感叹为什么这么多看似浅显的道理现在才明白。追根溯源才发现，原来从环保法开始，我国水环境管理的规章制度中都“开了口子”。

环境保护法规定，“……根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。”同样的意思在其他法规中一脉相承。

“这是很大的讽刺，《排污收费条例》甚至说制定排污收费标准时，要考虑企业承受力。实际上，现在企业交的钱只占总成本0.2%，并没有影响承受力。”马中说，“这远小于人力、能源成本。企业不能从环境中省钱。”

所以，课题组建议删除考虑经济、技术条件这一条，改为“排放标准要保证法律规定的环境质量不退化”。

所谓环境无退化是指环境不因人类活动影响而退化。基于环境无退化原则制定污染排放标准，再制定收费标准，体现为水价。

不过，多位受访的研究环境标准的专家表示，标准需要逐步加严，但考虑经济技术这一条不能删除。设立过高的标准等于让企业从50分跨到90分，难以实现，甚至会影响我国部分产业的竞争力。印染、制革行业在欧洲的消失就是因为太高的标准而遭到淘汰。

对此，课题组计算，即使将污水处理到最严格的IV类水排放标准，并基于此制定水价，水费也只相当于当年工商业生产成本的0.6%，利润的7%。

马中认为，即使技术达不到，也要树立无退化这个目标，否则就是承认水体是可以污染的。而且，在无退化原则下需进一步制定相应的地方标准。

不过，在一家污水处理的民营公司总经理肖恒（化名）看来，排放标准和质量标准的差异早是业内的共识。“处理到IV类标准，很多地方会哈哈大笑，这太奢侈了。”地方政府会极力呵护当地企业，公司曾计划利用一口废井来监测地下水数据，却遭到当地政府拒绝。

“现在的宽松的标准都没有认真执行，现实和理想之间，差距不是一般的大。”肖恒说。

的确，即便是当下极低的水价，据周芳计算，还有155亿吨偷排的水量，这是统计中看不到的数据，相当于把北京市区淹没10米，污染物的浓度更不得而知。（来源：南方周末）