生态文明建设中的市场嵌入机制

胡炜

[摘 要]两型社会建设和碳排放权试点工作是生态文明建设的一部分，一旦取得理论和实践突破，试验区将继续扩大。碳排放权交易作为一种市场嵌入机制，是生态文明建设的突破口，一方面可以利用市场嵌入机制配合行政调控手段优化资源配置，通过市场成本来淘汰落后产能，促进产业结构转型升级，构建资源节约型社会，另一方面可以运用排放许可及排放权交易市场保护优美的自然环境，深化环境友好型社会建设。

[关键词]碳排放交易；两型社会建设；产业结构转型；市场嵌入机制

[中图分类号]D0；X22 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2013）06-0019-07

[作者简介]胡 炜（1975—），男，湖北黄冈人，法学博士，江西省社会科学院助理研究员，主要从事国际法、环境法、法经济学研究。（江西南昌 330077）

[基金项目]江西省社会科学院重点课题“江西农村社区建设法治保障研究”（1304）的阶段性成果。

党的十八大报告提出了全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局。关于生态文明建设，党中央、国务院从顶层设计的角度已经做出了两型社会建设试验区和碳排放交易试点工作的安排。2007年12 月， 国务院正式批准武汉城市圈—长株潭城市群成为资源节约型、环境友好型社会（两型社会）建设综合配套改革试验区。2011年11月国家发改委批准同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点工作。作为生态文明建设的一部分，如何界定碳排放权交易试点工作和两型社会建设两者之间的关系？当前存在哪些问题，又该如何应对？对于整个中部地区而言，考虑到经济发展条件的相似性以及经济发展阶段的同质性，总结湖北省碳排放权交易试点工作的经验，对推进生态文明建设有极大的现实意义。①

在生态文明建设中，排放权交易作为一项市场嵌入机制，是人类制度创新的结晶，一方面可以利用市场嵌入的机制配合行政调控手段优化资源配置，通过市场成本来淘汰落后产能，促进产业结构转型升级，构建资源节约型社会；另一方面运用排放许可及排放权交易市场保护优美的自然环境，深化环境友好型社会建设。

一、碳排放权交易的市场嵌入性

碳排放权交易作为强制减排交易体系，既是一种总量控制与限额交易的模式，也是一种嵌入式的市场机制。其市场嵌入性由以下几点决定。首先，政策工具均有优缺点，理论上需要合理要素的相互嵌入。由于为解决全球变暖问题而制定的各种政策工具都有其适应性边界和局限，没有哪一种政策工具具有取代其它政策工具的绝对优势，均有各自的优缺点，因此彼此相互嵌入合理性要素对于构建全球应对气候变化的理性政策工具体系具有重要价值。其次，碳排放权交易脱胎于科斯（Ronald H. Coase）等人的外部性理论，是一种价值翻转和对污染的反向利用，存在脱域的风险。进而，这一脱域的风险要求碳排放交易制度嵌入到整个法律制度中去以保证其正义性或者说正当性。再次，市场嵌入的模式能发挥市场对资源的配置作用，从而实现全球减排成本的最小化。此外，市场还存在激励机制，鼓励那些采用新技术减排的企业获取相应的制度收益从而推动减排技术的进步。最后，从实践层面看，在不存在超国家主权且世界各国无法达成政治共识的情况下，世界各国接受了这一可以率先进入行动层面的嵌入机制，如欧盟碳排放交易体系采用了总量控制和限额交易的模式，肯定了这一市场嵌入机制。

二、碳排放权交易试点工作的理论解读

（一）两型社会建设与经济建设的关系

两型社会建设与经济建设的关系主要存在于两个方面。一是，两型社会的建设决必须依赖经济建设。两型社会建设要求社会、经济、生态等诸多层面的全面发展，并非单一的GDP增长，但同时也必须认识到，经济增长及经济结构调整仍然是全面发展中的最主要因素。武汉城市圈资源节约型社会、环境友好型社会建设综合配套改革试验区的名称中隐含着经济约束条件，即中国的一切问题都是发展中的问题，必须在发展中解决。这一试验是一项社会试验，其最主要的部分是经济试验，而经济约束条件是经济发展的共性，不是个性，故在命名时只强调了资源约束和环境友好的个性，但我们在认识时不能对共性漠然视之。二是，经济建设需要可持续的增长，必须重视资源节约和环境友好。由于科层制下官员考核机制中的“唯GDP论”，两型社会建设乃至生态文明建设实际上在为经济建设让路。世界银行2007年主题报告《东亚复兴：关于经济增长的观点》首次具有针对性地提出了“中等收入国家陷井”的概念。从东亚和拉美的经验来看，当人均GDP达到3000-5000美元时，容易出现中等收入陷井。②2012年，湖北省人均GDP刚刚超过6000美元，在这一阶段，经济增长固然重要，但更需要可持续的增长。两型社会建设不仅是突破经济约束条件的试验，也是突破资源约束条件和环境友好社会的试验。十八届三中全会后，中央下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，指出要“完善政绩考核评价指标”，“强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重”。这一方针政策将有效地扭转当前社会经济发展中“唯GDP论”的不良影响。

（二）碳排放权试点工作与两型社会建设关系定位

少数试点单位认为节能减排和碳排放权交易试点工作就是两型社会建设的最主要内容，这种认识并不全面。两型社会建设的主题是“两型”，核心是“两新”，即新型城市化和新型工业化。①资源节约型社会建设对应新型城市化，其核心在于土地资源的节约，需要靠以人为核心的城市规划来调节和完成；环境友好型社会建设对应新型工业化，其核心在于节能减排，需要靠产业结构转型来实现和完成。排放权交易试点工作是两型社会建设的一部分、一个突破口，主要服务于新型工业化，同时也能够衔接新型城市化。碳排放权交易试点工作的衔接作用体现在：一是实现环境保护目标，具体表征为总量减排的实现；二是通过碳市场发现碳价格，通过生产成本引导产业结构转型以及节能减排技术创新；三是将市场嵌入机制作为转变行政方式的一种有益尝试。

（三）创新是解决问题的根本出路

如何进行产业结构转型，如何提升民生福祉破题当前急剧增多的社会矛盾，如何灵活运用市场手段来改善政府调控水平，并无固定经验，需要理论探索及实践总结。习近平总书记在2013年两会参加上海代表团审议时说，我国经济已由较长时期的两位数增长进入个位数增长阶段。他强调，“根本出路就在于创新，关键要靠科技力量”。②习总书记这一指示深刻地为我们未来的工作指明了方向，两型社会建设的核心在创新，通过理论创新、制度创新带动科技创新，进而调整产业结构，实现可持续发展。李克强总理也就这一问题作出了精妙的揭语，“创新是人类活力的源泉”。③生态文明建设的根本出路在于创新。

只有具备科学试验的精神，通过理论探索和身体力行的实践才有可能实现理论和制度的创新，进而带动科技创新。两型社会建设的方法是强化市场配置资源的基础地位，提高政府的灵活应对能力和宏观调控水平。在方法上，我们应将两型社会建设与行政职能转变结合起来，宏观调控手段必须多样化，注重市场手段的嵌入式制度设计。新公管运动在行政规制中嵌入市场要素，出现了行政合同管理、协商制定规则、杰出领袖工程、监狱外包等新的做法，④两型社会建设可以加强理论研究，结合自身的情况加以借鉴和改造。

三、碳排放权交易试点工作的实践特点

（一）试点地区的经济发展阶段及其典型性

参与碳排放权交易试点工作的七省市按所处的经济发展阶段可以分为三类。一是，北京、上海和深圳处于后工业化阶段，第三产业占比高，它们的经济转型从全国范围看典型性较弱。二是，沿海经济带的广东省和天津市主要是外向型的模式，处于工业化进程后期，它们已迈入人均GDP10000美元俱乐部。如天津由于一些大项目的上马，虽然2012年人均GDP超过了北京和上海，但从阶段上看，仍然是工业后阶段。三是，湖北省和重庆市，两地2012年人均GDP较接近，均达到了6000美元以上，略超全国平均值。武汉城市圈—长株潭城市群在国内经济格局中位于中等偏上水平，是传统的工业模式，处于工业化进程中期。武汉城市圈的第三产业占比稍低于长株潭城市群，但武汉城市圈的GDP能耗是长株潭城市群的一倍左右。①从这个角度看，武汉城市圈的碳排放权交易试点工作对于重工业占比高的其它中西部地区来说更具典型性，或者说，从统计学角度看湖北省在全国样本中典型性更强。

总体看来，七省市试点代表了三类不同经济发展阶段下的碳排放权交易试点工作模式。作为最具典型性的湖北省，其经济发展水平尚处于深度工业化进程之中，重工业排放源较多，过度依赖重工业的产业结构需通过两型社会建设进行深度调整。

（二）京沪深碳排放权交易试点工作的特点

当前，北京、上海、深圳等地碳排放权交易试点实施方案已出台。总的来看，京沪深采取了较为积极的模式，这些方案的共同点是纳入规制的排放行业广、企业多、标准严。从规制范围看，上海纳入200多家企业，涉及十几个行业，包括航空服务业、商业等非工业企业；北京纳入300多家排放企业；深圳纳入635家工业企业和197栋大型公共建筑物。②从排放标准看，北京、上海均将1万吨二氧化碳年排放量的企业纳入规制，深圳由于电子行业较多，企业排放规模相对较小，标准较低，将5000吨二氧化碳年排放量的企业纳入规制。从规制行业看，国际上一般都是从燃煤发电厂入手进行规制，因为电价作为基础能源，其价格具有传导作用，可以推动绝大多数工业企业进行节能减排的技术创新。欧盟第一阶段只覆盖了五个行业，包括能源供应（电力、供暖和蒸汽生产等）、石油提炼、钢铁、建筑材料（水泥、石灰、玻璃等）、纸浆和造纸。③深圳、北京、上海在强制减排试点中规制力度之大超出发达国家，既反映了这些城市追求环境保护的决心和行动力度，也反映了这些处于后工业化阶段的城市自身的特点，但也存在过度追求减排目标而导致规制排放源扩大化的倾向。产生这一问题的根源在于减排目标是否设置合理。由于北京、上海、深圳能源外购比例极高，如北京外购电力60%以上，这些城市所设置的总量控制目标是否有偏大嫌疑，对经济影响的正负综合评价还有待进一步观察。

（三）湖北省碳排放权交易试点工作的特点

相较于京、沪、深等发达地区积极型模式，湖北省则采取了稳中求进的稳健型模式。

1.规制起点较高，规制企业较少，但计量单位应与其它省市保持统一性。2013年8月正式印发的《湖北省碳排放权交易试点实施方案》充分考虑了湖北省处于工业化进程中期的特点，拟纳入规制的排放源企业150家左右，系2010年至2011年单年综合能源消费量达到或超过6万吨标准煤的重点工业企业，主要涉及钢铁、化工、水泥、电力、造纸等高能耗、高排放行业，不涉及电子、航空等湖北省需大力发展的行业。④标准煤这一指标的直观性并不好，没有与二氧化碳排放量直接挂钩。另外，从统一性的角度看，湖北省理应和京沪等城市一样使用二氧化碳年排放量指标，考虑到天津市纳入规制企业的起点是2万吨二氧化碳年排放量，湖北省可以设定3万吨或以上二氧化碳年排放量为规制起点。当然，这样的规制标准将使得湖北省的规制排放源增加很多。

2.规制范围适中，淘汰落后重工业产能意图明确。该《方案》涵盖的150家排放源碳排放总量约占全省总量的35%，意图通过配额淘汰落后产能，通过增加工业企业生产成本，推动技术创新来实现节能减排。①湖北省淘汰落后的重工业产能的意图很明确，也充分考虑到试点工作的长期性，不追求毕其功于一役，而是以碳排放权试点交易工作促经济结构调整为核心来开展工作。

3.配套制度中认证机构安排合理。湖北省拟在试点工作初期选定5家左右第三方认证机构，每家第三方认证机构平均服务30家排放源，有利于第三方认证机构的发展壮大。相比湖北省，北京市试点实施工作初期即批准了30家第三方认证机构。虽然北京市第三方认证机构较多，但每家认证机构平均服务10家排放源，存在一定的利益平衡。

总的来看，广东省、天津市的碳排放权交易试点实施方案的特点表现在规制起点、规制范围、规制行业、配套制度等均介于京沪深和湖北省的实施方案之间，体现了相应的适应性和灵活性。此外，七省市的碳排放权交易试点工作方案对于能源行业特别是发电企业的规制力度均有所欠缺，不能充分发挥利用工业电价的价格传导机制来推动企业的节能技术创新。当然，能源价格牵一发而动全身，需要中央层面结合能源价格改革，进行统一安排和顶层设计。

四、碳排放权交易试点工作的问题及对策

碳排放权交易试点工作的理论较为成型，但实践中仍存在以下几个方面的问题。

（一）环境治理目标与嵌入式市场手段之间的关系不明晰，必须通过法律方式进行严格控制

碳排放交易制度是在错综复杂的国际背景和国内各种利益诉求盘根错节的条件下应对全球气候变化和环境污染的一项灵活性政策工具，但其缺陷不可忽视，必须通过法律方式进行严格控制，特别是必须通过法律控制使得私人偏好转化为符合公共利益的内在偏好，使私人运作方式切实符合公共目的。②交易金额只是碳排放交易效果评价的一个子项目，并非全部，过份夸大碳交易额的价值不利于环境治理目标的实现。对试点工作的绩效评价应从总量控制目标实现、碳价格发现、对经济结构转型的促进作用、对行政规制手段的丰富与完善这四个方面进行综合评价。当前的碳排放权交易试点工作中倾向于尽快上系统，进行交易，应该说这样的思路存在狭隘性，可能产生一些新的问题，不能完全激发市场机制。

（二）经济发展速度与排放力度之间的关系需理顺，以市场化能源价格为突破口推动市场机制

试点工作必须处理好经济发展速度与排放容量之间的关系，较为合理的方式是在发展中追求减排效果，而不因减排限制发展。我们要防止两种不良倾向：一是，“唯GDP论”不利于经济结构转型，是没有树立可持续发展思维的表现；二是，过份强调减排效果，犯形式主义的错误，阻碍经济发展。当前的核心问题是防止第一种倾向。

由于我国电价尚不是完全市场化的电价，因此，从排放权交易试点角度看，进一步推动能源价格市场化是一项基础性和前瞻性工作，理论上应该先行，但能源价格事关全局，能源价格市场化或者说工业能源价格市场化，是一项全国性的改革，实践中具有复杂性，只能由国家层面逐步推动。能源价格市场化对于水电大省相关能源企业是有利的，而水电大省大多在中西部地区，因此国家层面尽早启动工业能源价格市场化，才能有利于发挥能源价格的基础性价格传导功能，推动中西部地区能源行业创新节能减排技术的发展。

（三）绿色金融业务发展速度一般，不利于产业结构升级，需加大业务创新

在促进产业结构升级的各项宏观调控工具中，金融工具具有强大的市场引导作用。银监会发布了《绿色信贷指引》，通过应收账款抵押、清洁发展机制（CDM）预期收益抵押、股权质押、保理等方式开展金融创新业务。浦发银行、兴业银行等创新意识较强的商业银行的绿色金融创新业务处于前茅，如浦发银行在2010年至2012年这3年间，累计发放绿色信贷已超过1000亿元，且该行绿色信贷的不良率远低于全行其它贷款的平均水平。①湖北省省属金融机构如汉口银行、湖北银行等绿色信贷的金融创新业务相对较为薄弱，有待加强。中西部地区的地方性金融机构均存在这一问题，这将是今后试点推广的一个共性问题，有必要大力开展绿色信贷的创新业务，提前积累经验。

当前由于上位法的缺失，特别是立法层面没有明确排放配额的财产属性，因而只能采取应收账款、预期收益抵押的方式，导致排放配额抵押贷款等创新业务只能变相地以应收账款抵押的形式开展。这一现状导致贷款审核更为严格、抵押率偏低，不利于金融创新业务的蓬勃发展。国内仅有深圳市出台了《深圳经济特区碳排放管理若干规定》的地方法规，但该规定仅有条文10条，并未规定排放配额的法律性质，仍较粗糙。试点七省市均未在排放配额法律性质的问题上有所创新，殊为可惜，理应在下一步工作安排时考虑制定地方性的《二氧化碳排放许可证管理办法》。

鉴于地方立法尚需时日，而金融部门的排放配额抵押贷款等金融创新业务对法源的位阶要求并不高，因此可以先以省政府令的形式制订行政规章，待经验成熟时再启动地方立法。制订行政规章时可参照欧美立法经验，采取“视为”的立法技术，②将排放配额/许可证视为商品，与之配套，一并规定（或财政部门通过部门规范文件规定）排放配额/许可证的会计处理方法。只有排放配额在会计帐目上记为资产，相关的金融创新业务才能顺利推行，而有关的成本损益的处理办法可以在实践中予以不断完善。

（四）节能服务行业发展需提速，实现弯道超车

2012年6月国务院发布了《“十二五”节能环保产业发展规划》，该《规划》要求“大力推行合同能源管理，到2015年，力争专业化节能服务公司发展达到2000多家，其中年产值超过10亿元的节能服务公司约20家，节能服务业总产值突破3000亿元，累计实现节能6000万吨标准煤；到2015年，环保服务业产值超过5000亿元，其中年产值超过10亿元的企业超过50家，城镇污水垃圾处理及电力行业烟气脱硫脱硝等领域专业化、社会化服务占全行业的比例大幅提高”。湖北省应大力利用科研资源丰富的优势，出台相关政策鼓励科技创新，扶持节能服务业的发展，培育这一新兴行业，为以后全国其它工业省份开展碳排放交易时争取其它省份工业企业节能服务市场份额奠定良好的基础。

“推行合同能源管理很大程度上将会促进节能服务产业发展，且利用市场机制实质上也能提高节能减排效率，这将有利于形成战略性新兴产业等新经济增长点，以此促进资源节约型和环境友好型社会的建设”。①当前大量的节能服务公司（又称合同能源管理公司）都是轻资产型公司，初期资本需求很高，融资成本是一个核心问题，在当前立法缺失情况下，只能进行信托、PE等高成本融资行为，不利于这一新兴行业的发展。一旦有关排放配额的商品属性由立法予以规定，会计帐目上将其做为资产处理，那么在排放配额抵押、碳融资等金融创新业务的支持下，相关行业将能得到快速发展，有效推动减排目标的实现并完善碳市场的产业链，培育新的行业增长点。

（五）碳排放权交易试点带动可转让土地开发权试点

碳排放权交易试点作为新型工业化的突破口，是一种嵌入式的制度创新。这种创新的思维可以复制到新型城市化之中，应构建可转让土地开发权制度的试点。可转让土地开发权制度（transfer development rights，TDRs），简要地解释就是某地块（Sending Areas，发送区）的土地开发权转让给另一地块（Receiving Areas，接受区），而发送区地块将永远不能被开发。②资源约束型社会建设的核心在于土地资源的约束，在当前耕地红线保护制度下，可以运用可转让土地开发权制度来保护基本耕地以及湖泊山林等风景区的自然资源不受破坏和侵占。可转让土地开发制度下，发送区地块永远不能开发，但接受区地块的容积率将会有调整以补充差额，这是“一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，通过将土地开发引向更适合土地开发的地区来推动保护具有高农业价值的土地，保护环境敏感区和保护战略地位的开放空间”。③运用可转让土地开发权制度，一方面可以保护基本耕地及湖泊山林等自然风景区，另一方面可以提高商业地块的综合价值，实现资源约束下内部挖潜式的发展。

在新型城市化进程中，必须按十八届三中全会的要求，以人为核心进行城市化发展，不能贪大求大，要推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。在城市规划方面要优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

责任编辑：郑 颖