农村学校食堂建设的困与解

刘博智　李小伟

最近一个时期，农村学校食堂建设被推进了公众视野，而引爆这一关注点的，则是来自公众对农村义务教育学生营养改善计划“有米无炊”的质疑，即一些地方因为缺少食堂伙房，3元钱的营养补助很难变成热腾腾的饭菜……

食堂建设的“造峰”与“填谷”

存量大、增量快是农村学校食堂建设存在的两大症结。农村学校建设食堂，不单单是钱的问题，还要和农村校的布局联系起来统筹考虑。

在媒体和民众的质疑声中，“有米无炊”问题的根源，被认为是政府在推进农村义务教育阶段营养改善计划的制度设计上存在缺陷：在3块钱餐费落地时，相应的食堂配套建设没有跟上，导致孩子们依旧吃不上热饭。一些地方在营养的“主阵地”没有建起来的前提下，以“游击“形式存在的课间加餐和以“农户托餐”及“企业配餐”为渠道的正餐，成为农村孩子营养改善的主要途径。

这其中存在很大误解。实际上，作为推进农村义务教育标准化建设的重要一环，国家对农村学校的食堂建设投入和关注，如草蛇灰线般一直贯穿在日常的基本工作之中。教育部相关负责人介绍：“2011年，中央财政投入了100亿元资金，专门用于食堂建设，重点支持中西部22个省的699个县。经过跟财政部等有关部门反复协商争取，今明两年这笔资金还有，也就是说，2011至2013年3年的时间，中央投入300亿元来建设农村中小学食堂，要让国家试点县所有学校都有食堂或伙房。”

不仅如此，在农村义务教育学生营养改善计划试水启航之前，政府就投入了大笔资金用于农村学校食堂建设。比如：农村寄宿制学校建设工程、初中工程，约25%的资金用于了学校食堂建设，新建和改扩建农村义务教育学校食堂近550万平方米；2010开始实施的“农村义务教育薄弱学校改造计划”，计划3年里投入100多亿元用于校舍建设，其中也把食堂建设列为重点内容。目前，2011、2012年中央财政食堂建设专项资金，已经通过国库集中转移支付到省级财政，22个省份以县为单位制订了食堂建设规划，不少地方建设项目已陆续开工建设，有不少食堂已建成了。

一方面，国家正在稳步推进农村食堂的建设工作。另一方面，要消化中国农村如此庞大的体量，仅靠这些钱是远远不够的。

“存量大、增量快是目前农村学校食堂建设存在的两大症结。”在教育部体卫艺司巡视员廖文科看来，食堂问题不仅是现实问题，更是“具体的、历史的”。它既属于历史遗留问题（“以前很多学校在初期建设的时候，并没有将食堂规划进去，这是常态。因为学生基本上是走读，不需要建食堂，这种状况导致农村食堂建设‘历史欠账太多。”），又牵涉现在（“农村学校食堂的捉襟见肘是在农村学校布局调整之后，特别是寄宿制学校的大规模增加之后才凸显出来的，由于撤点并校导致一些学生上学半径增大，原本走读的学生不得已要选择住校，因此食堂匮乏的问题也变得严峻起来。”）。

在很多人眼里，建食堂就是搞工程，只要资金到位，剩下就是从规划、立项、审批、开工建设、再到竣工验收等一系列的技术流程。然而，事实并非那么简单。

廖文科介绍说：“农村学校建设食堂，看似简单，其实不容易，不单单是钱的问题，还要和农村校的布局联系起来统筹考虑，只靠拍脑门决策是行不通的。”

“集中办学提高了教学质量，但或多或少带来学生上学距离远、路上不安全、家庭经济负担加重等问题；学校办在家门口，但是学生人数不断减少，甚至出现学生都走了的现象，又产生了校舍食堂闲置浪费的问题。”廖文科说。

廖文科道出的难处也曾困扰着遵义县的农村学校。新一轮的校点布局调整后，遵义县撤并了学生人数较少的校点，造成了大多数学生离校较远，全县近20万学生中，单程步行30～60分钟能到校的仅有3.4万人。除已有的118间学生食堂可解决4.6万学生中午就餐外，还有1.5万学生中午只有带干粮或吃零食充饥。118间学校食堂，仅限于8所高（完）中和大部分初级中学，小学基本无学生食堂，严重影响了学生健康。

唐少岗一直在为农村学校食堂建设的事情四处奔波，作为湖南省炎陵县勤工俭学管理办公室主任，他见证了炎陵县农村集中制办学后食堂建设取得的成果。“我们从2001年开始实行集中制办学，已经11年了，在国家及省市大力支持下，我们近几年投入了1 000多万元，用于全县29个农村学生食堂的改造，近几年新建成12个食堂，改造原有食堂11个，加上原来底子好一点的学校，现在我们所有学校都有食堂，有餐厅。”

从宏观上看，农村食堂建设担负着“造峰”和“填谷”的双重使命——既要清偿历史欠账，又要满足农村学校由于布局调整而日益增加的对食堂的需求。寄宿制学校的增加，使得原本应由家庭承担的学生营养和体质健康责任转移到了学校身上。这就决定了农村学校食堂建设不只是简单地对农村学校陈旧基础设施的“缝缝补补”，而要将其建成改善学生营养和体质状况的“主阵地”。

食堂运行的成本谁来掏

农村学校的食堂建设经常被当地政府看做是一个“出力不讨好”的包袱。经过“成本核算”后，许多政府选择了“多一事不如少一事”。

在一些地区，学校的食堂建起来了，做饭的锅碗也具备了，却迟迟不开伙，这是为何？中国发展研究基金会的于明潇博士在宁夏调研时也发现了相同的问题——光洁如新的食堂，却一直处在停火歇灶的状态。“因为很多学校请不起食堂工作人员。”于明潇说。

于明潇给记者算了这样一笔账：“现在雇用一个食堂工作人员月工资是800～1 200元，如果按照一个学校生均比80∶1或者100∶1来配备，每个县食堂的工作人员要达到几百名，如果按照一年1万元来算，光食堂工作人员的工资就要支出几百万元，而且学校公用经费不能用来支付食堂工作人员的工资，这对贫困县来说压力很大。”

“这是道简单的数学题，也是困扰农村食堂的最紧迫问题。”于明潇的语气里充满了担忧。

除了学校供餐以外，目前农村地区学校还有“企业配餐”和“农户托餐”两种供餐模式。以农村营养改善计划为例，全国学生营养办副主任、教育部财务司副司长田祖荫介绍说：“目前农村地区学校，53%已经采用了学校食堂供餐的方式，为学生提供饭、菜、汤等正餐，还有47%的学校因条件限制等各方面原因，只能提供购买供餐服务，或是家庭（个人）托餐服务。”

于明潇对宁夏3所分别采用学校供餐、农户托餐和企业配餐的马莲中心小学、吉强镇短岔小学和偏城上马小学进行调研后发现，虽然农户托餐和企业配餐前期投入少、附加成本低，能很好地解决食堂工作人员的工资问题，但食品生产过程难以控制和监管，食品安全隐患增大。于明潇说：“学校食堂供餐是现阶段相对较好的模式，既便于学校管理，又可以相对控制食品安全，使学生吃得放心。”

刨去工作人员的工资，食堂每日的运营成本也是一笔不小的开支。中国青少年发展基金会联合九阳公司实施了“九阳希望厨房”项目，为很多农村地区的学校捐助了蒸饭车、馒头机等厨房设备，但黑龙江青基会秘书长刘铁男在一些受捐学校调研时却发现，那些颇受好评的蒸饭车、馒头机一尘不染，放着不用，询问之下，才知道是因为“费电”、“费钱”。

负责厨房设备捐赠的九阳希望基金技术总监王运波也发现了同样的问题，“一个小型的蒸饭车功率是6千瓦，大的24千瓦。一个小型的开水器是12千瓦。对很多农村学校来说，这么大的耗电量是学校经费无法承担的。我们在调研中发现，很多大功率设备都很新，没用过。老师告诉我们，这些设备他们平时都舍不得用，只有到了冬天天冷的时候才用。”

除了要解决“谁来做”的问题，还得解决“在哪吃”的问题。在对宁夏和云南的营养改善计划试点县调研时，于明潇发现，“校校有厨房”的目标基本能达到，但是有吃饭地方的食堂的学校，比例还比较低，学生露天吃饭的情况比较多。

在北京师范大学中国公益研究院院长王振耀看来，孩子没有地方吃饭，归根到底是理念的问题。“餐厅建设存在诸多限制可以理解，但为什么不能让孩子在教室里就餐？在美国，教室就是食堂；北京上海的中小学也将营养午餐送进教室。只要转变观念，这个问题就可迎刃而解。”

缺钱也有缺钱的做法。“在供餐方式上，我们强调就地建食堂、建厨房、招厨师。”中国发展研究基金会秘书长卢迈认为，解决厨师问题最简单的办法就是在农村雇人，最好是学生家长，他们对学生比企业更负责任，给孩子们做饭，用的东西都是本村本地的。这样，既增加了对本地农产品的需求，增加了农民的收入，又增加了本地的就业，是一举多得的事。

这也是邓飞一直在努力的方向——将农村孩子营养权还给农村。他的做法可以概括为4句话：因地制宜建厨房，保证安全、卫生就行，可以在教室吃饭；就地取材做午餐，尽量多利用当地食材，保证安全、新鲜、营养而无公害；动员乡村资源提供帮助，组织家长、村民、村委会为学校提供各类帮助和财务监督；积极利用新技术，如运用微博、记账软件和捐赠的智能手机等，增加学校的信息披露能力。

实际上，按照规定，农村食堂工作人员的编制和工资都应由地方财政负担，食堂的水电煤气等运行成本则应在学校公用经费中列支。但现实的情况是，中央规定和地方的操作是“两张皮”。

究其原因，还是“吃饭财政”的逻辑在作祟。在“经济挂帅”的语境中，教育本来就处在财政支出的边缘位置，农村学校的食堂建设就更是“边缘中的边缘”。农村学校的食堂建设经常被当地政府看做是一个“出力不讨好”的包袱。除了可以预见的建筑成本、运行成本和人力成本外，地方政府还承担食堂运行过程中不可预见的食品安全隐患等，因此，尽管中央要求将农村学校食堂建设纳入规划，但经过这样的“成本核算”后，许多政府还是选择了“多一事不如少一事”。这就导致在现实中，食堂建设这一“规定动作”变成了“自选动作”，甚至成为“不选动作”。

记者了解到，目前农村食堂建设的规划编制和标准制定等方面，赋予了县级政府极大的自主权，将管理责任下沉到县级政府，但责任主体的“重心过低”，导致了统筹协调和财政保障能力严重不足的问题。很早之前廖文科就注意到了这个问题，他说：“要加强省一级政府的统筹和转移支付力度，食堂建设专项如果只是中央掏钱，地方容易产生依赖心理。中央转移支付也应该转变思路，变为地方掏多少，中央奖励多少，采取补贴奖励的方式，以消除地方惰性。”

民间公益如何发挥更大作用

企业力量的介入，让农村公益食堂建设不再是个人的一腔热血，而是逐渐向着专业化、系统化方向迈进。尽管如此，官民之间的互动仍有许多细节需要打磨。

在农村学校食堂建设方面，相比政府的动作，民间团体的行动慢一些。但是凭借成功的媒体策略和舆论公关，他们牢牢地抓住了大众的眼球，让农村学生的营养和食堂建设问题成为大众关注的热点。

一个成功的案例来自凤凰周刊记者部主任邓飞于2011年启动的“免费午餐”实验。2011年3月，邓飞开始了一场新的社会运动——呼吁为贫困山区的小学生提供免费午餐，帮助孩子们免于饥饿。他利用自己微博的影响力，展现孩子的困境，团结更多的人，整合资源。随后，中国社会福利教育基金会帮助他们分立“免费午餐”专项基金，实现全国合法公募，保证免费午餐项目资金的持续供给。

从建食堂、捐炊具，到建立营养安全和资金安全的网络监督平台，邓飞和他的“免费午餐”希望通过自己的努力，建立一套可供政府参考和复制的农村食堂建设和营养改善模式。他们希望民间组织能“回归到补充社会救助资源的角色中”。

与此同时，企业力量的介入也让农村公益食堂建设不再是个人的一腔热血，而是逐渐向着专业化、系统化方向迈进。九阳公司于2010年起，在中国青少年发展基金会设立“九阳希望基金”，并开始与中国青基会联手在全国为贫困学校建设厨房。他们经过两年多的实践，走访了上百所学校，目前已在全国14个省的296所贫困学校建起“九阳希望厨房”，约16万名学生从中受益。

据不完全统计，包括“希望厨房”、“桂馨厨房”、“春苗厨房”、“幸福厨房”、“免费午餐”等公益项目在内，全国已有上千所农村贫困学校，在社会力量的帮助下建起了较为规范、满足基本需求和卫生要求的学校厨房，能够为学生供应热食正餐。

“民间爱心很可贵，但民间力量毕竟很有限。民间筹资几百万元、上千万元已经很不错了，而整体解决这一问题所需要的资金却是以‘亿为单位计算。因此，政府行为才是问题的根治之道。”面对民间公益的斐然成绩，中国发展研究基金会秘书长卢迈的态度依然很谨慎。

除了资金的吸附能力有限，北京师范大学中国公益研究院王振耀院长认为，目前农村公益食堂项目更大的问题在于“野蛮生长”。“投入很多项目，出发点很好，人员很累，但是效果比较生硬！”在被问及目前诸多公益厨房项目的实施效果时，王振耀院长直言不讳地批评道。

“之前的农村公益食堂建设太注重于面的铺开，导致一些地方‘撒芝麻，很难做深入，质量也上不去。”在王振耀的提议下，一些公益厨房组织开始筹划自己的深度发展战略，以示范点建设和专业化的资金运作铺开自己的摊子。

在王振耀院长看来，不论是官方推进，还是民间尝试，未来农村食堂建设的一个方向就是专业化和系统化，“现在很多的公益厨房项目，缺少一个包含营养专家、基建专家、厨房专家在内的专家委员会。”王振耀在调研中发现，一些地方的食堂建设缺乏科学的规划，有些地方甚至出现了只建房子、忘了铺设饮用水管线，导致最终无法使用的情况。

力量分散、资金投入缺乏持续性、缺乏专业性、深入农村腹地时容易遭遇到种种政策障碍和刁难，让一些公益厨房的尝试路径逼仄，摆在他们面前的一条坦途便是与政府携手，业界管这种牵手，叫做“战略公益”，第一步是影响公共政策，第二步是将公共政策上升到立法层面，借助国家力量办大事。

另一方面，政府也对民间力量张开了怀抱。以农村营养改善计划为例，国办发〔2011〕54号文件的5条举措之一，就是“鼓励社会参与”，文件指出：鼓励共青团、妇联等人民团体，居民委员会、村民委员会等有关基层组织，以及企业、基金会、慈善机构，在地方人民政府统筹下，积极参与推进农村义务教育学生营养改善工作，在改善就餐条件、创新供餐方式、加强社会监督等方面积极发挥作用。

尽管如此，官民之间的互动仍有许多细节需要打磨。廖文科说：“在农村食堂建设上，政府和民间是一对需要磨合的伙伴。比如在食堂选址上，很多基金会选择比较偏远而且学生较少的农村教学点和希望小学，而这些小学和教学点恰恰是国家布局调整需要撤并掉的学校，这样就容易造成食堂的闲置和浪费。”

廖文科说：“这其中有信息不对称的因素，也是互相缺乏信任感的表现，而政府和民间的良性互动与对话，必须以增强互信和交流为基础。”

毋庸置疑，“免费午餐”公益行动和农村义务教育学生营养改善计划，是政府和民间良性互动的一次成功的范例，只要政府和民间机构奔着一个共同的目标，相互补充，规避矛盾，寻求最大公约数，就会取得更大的默契，更好地造福千万农村中小学生。

（来源：《中国教育报》 ）

○链接○

2011年10月26日，国务院常务会议决定，为提高农村学生尤其是贫困地区和家庭经济困难学生健康水平，从2011年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划。该计划包括：在集中连片特殊困难地区开展试点，中央财政按照每生每天3元的标准，为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。鼓励各地以贫困地区、民族和边疆地区、革命老区等为重点，因地制宜开展营养改善试点。中央财政给予奖补。统筹农村中小学校舍改造，将学生食堂列为重点建设内容，切实改善学生就餐条件。

2013年5月3日，全国学生营养办公室相关负责人通报农村义务教育学生营养改善计划进展的最新情况。截至2013年3月底，22个试点省份的699个国家试点县（包括新疆生产建设兵团19个团场）近10万所学校全部开餐，受益学生2 300万人；有15个省份的483个县开展了地方试点工作，覆盖学校约3.6万所，受益学生900多万人。