对城镇化建设用地保障工作的调查与思考

刘建跃

党的十八大作出了“四化同步”的重大部署，中央经济工作会议提出了城镇化发展战略，今后一个时期内，城镇化将是我国现代化建设的重要任务和新一轮经济增长的支点之一。土地作为城镇化建设的主要要素，研判城镇化建设的土地保障问题，已经成为当前必须面临的一项重大课题。现以对常德市城镇化建设的调研为基础，结合当前常德市城镇化建设和发展实际，就促进城镇协调发展的土地保障工作作初步探讨。

近年来常德市城镇化建设用地

保障情况

近年来，常德市城镇化建设发展较快，目前已基本形成以中心城市-县城-重点镇为中心，以澧水、沅水为片，以319、207、205等国道省道线为轴的城镇体系。全市现有建制镇106个，城镇人口267万，城镇化率为43%，共有国家级重点镇10个、省级示范镇1个、省级重点镇8个、市级重点镇10个、城乡一体化建设市级示范镇（乡）12个以及全省城乡统筹示范镇（村）8个。其中，市本级中心城区自2008年以来，城市建设投入达260亿，建成区面积扩大一倍达到82.5平方公里，人口达到80万，建成了以武陵大道为中轴线的“十纵十横”道路内网和外环为主框架的城市道路体系，拉开了100平方公里的城市路网框架。为促进城镇化平稳快速发展，全市国土资源部门立足本职，创新思路，在保障用地方面采取了一系列行之有效的差别化支持服务举措。

在规划上科学谋划，合理布局城镇化建设用地。一是高起点、高标准、高质量地科学编制市、县、乡（镇）土地利用总体规划，为推进城镇建设发展提供规划指导和保障。在编制市、县、乡三级新一轮土地利用总体规划（2006-2020）时，与国民经济社会和发展规划、城乡规划、村镇规划、产业发展规划充分衔接后，按照未来城镇发展布局，充分考虑未来城镇化发展对建设用地的需求，整体谋划，统筹安排，合理布局，将制约未来区域城镇发展的基本农田调出，为城镇化建设预留充足的空间。二是合理规划构建结构协调、布局合理的小城镇用地保障体系，在全市确定了桃源、汉寿、鼎城、石门、澧县、临澧、安乡等区县城关镇，以及鼎城区灌溪镇，汉寿县太子庙镇、蒋家嘴镇，桃源县盘塘镇、陬市镇、漆河镇、桃花源镇，临澧县合口镇、新安镇，石门县皂市镇、壶瓶山镇，安乡县黄山头镇，津市市新洲镇共20个重点城镇，突出地方特色，在规划上重点保障和扶持。如我们根据实际特色，在规划上对市本级城区西郊的桃源县陬市镇（建材物流）、武陵区河洑镇（观光农业）、鼎城区灌溪镇（工程机械）实行组团布局、错位发展，加强用地保障，近年来三镇发展迅速，逐步显示出较强的综合发展效益。三是完善城镇发展思路，积极引导城镇化建设转变用地方式，向适建山地发展，将工业园区放在低丘山地，坚持少占或不占耕地特别是基本农田。如临澧县实行“山岗建园”，用207国道两旁200多公顷的稀疏山林地作为县工业园进行规划布局，不仅保证了原计划的115公顷农田未被占用，而且形成了一个规划面积10.68平方公里的新工业园区，县城初步呈现工矿、行政、居住、商业同类集中、各行分离的格局。

在计划上重点倾斜，尽量保障城镇化用地需求。一是用地指标重点倾斜。在用地指标严重不足的情况下，充分发挥规划计划的管控作用，实行有保有压的差别化用地保障措施，优先保障新型城镇化建设、城市基础设施建设、重大民生工程建设和城镇化产业配套工程等项目用地，对城镇保障性安居工程项目用地应保尽保，最大限度地满足城镇经济建设发展的合理用地需求。如2012年重点倾斜保障了常德经济技术开发区德山镇、石门桥镇70公顷项目用地，桃花源管理区桃花源镇30公顷项目用地，西洞庭管理区祝丰镇40公顷项目用地。二是城乡统筹项目优先安排。城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治是统筹城乡用地、拓展城镇化建设用地空间的重要平台，2008年至2012年，全市共实施增减挂钩项目12个，涉及9个县市区，周转建设用地指标12000多亩，有效缓解了城镇化建设用地供需矛盾；实施农村土地综合整治项目452个，累计新增加耕地10.07万亩，确保了城镇化建设用地的耕地占补平衡。在土地整理项目安排上，对耕地集中连片、土地整理潜力较大的乡镇我们予以优先安排，并将农村土地综合整治、新农村建设、城镇建设等项目内容与资金实行整合，综合促进城镇发展，实现“一台同唱、一举多得”之效。如2012年优先安排了支持柳叶湖旅游度假区、澧县车溪乡发展旅游特色小镇建设和澧县张公庙镇特色观光农业改革试点区的土地整治项目，促进了当地城镇建设发展。三是积极引导城镇建设节约用地。近年来，通过大力推广节地型城镇建设模式和节地型产业发展模式，积极引导县域、镇域经济调整结构，转型发展，可持续发展。2008年以来，通过土地规划预审，严格控制违反产业政策、供地政策及“两高一资”、重复建设项目，先后核减近4000亩土地，促进了节约集约用地和城镇化建设。

在服务上优先支持，激发城镇化建设发展活力。一是搞活土地市场。通过加强土地收储、前期开发和土地出让工作，积极推动土地市场建设。2008年至2012年，全市共出让国有土地使用权5166宗，总面积4.54万亩，出让成交总价款162.97亿元，为城镇化建设筹集了大量资金。二是快速征地拆迁。2008年以来，仅市本级就征收土地1.77万亩，完成拆迁5122户，建成公寓楼安置小区22个，建成安置房3740套，总建筑面积82.5万平方米，实现了拆迁与安置的供需平衡，确保了一批城镇化建设项目的顺利开工建设。三是强化用地服务。对新型城镇化建设项目用地的征收、农转用审批、供应审批等工作，建立绿色通道，全程跟踪服务。2008年至2012年，全市共批回新增建设用地8.6万亩，有效地保障城镇化建设用地。同时，向常德经开区、桃花源管理区、西洞庭管理区、西湖管理区国土管理机构下放土地管理服务权限和职能，优化用地服务，为城镇化建设营造了良好的用地环境。四是严格土地执法。一手抓对合法用地的保障和服务，一手抓对违法用地的预防查处，形成对违法违规用地的高压整治态势，并加大拆违控违工作力度，维护正常有序的土地利用和管理秩序，确保土地管理法律法规和政策规定有效落实，保障城镇化建设顺利推进。

城镇化建设中用地保障存在的

主要问题

虽然近年来我市在保障城镇化建设发展用地方面做了大量工作，但仍面临很多困难和问题。主要表现在以下方面：

规划之间不协调。按照法律规定，城乡建设规划应当与土地利用总体规划相衔接，其制定的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。土地利用总体规划的各项控制指标是上级政府下达的，其功能分区经批准后具有法律效力，必须严格执行，刚性很强。但目前，市、县两级城市建设规划的基期为2012—2030年，土地利用总体规划的基期则为2006—2020年，两者时间差较大，对接不足，缺乏整体谋划和精细设计，存在很多不相适应的地方，导致两个规划的控制和规范作用不能有效协调、同步实现。而且还有一些乡镇区域没有建设规划，导致建设的随意性和盲目性很大，仅仅依靠土地利用总体规划，难以发挥规划的控制作用，不能有效地促进城镇和乡村的有序建设。

用地指标不够用。近几年省里每年下达给常德市的用地计划从未超过9000亩，而全市每年的实际需求均2万亩以上，用地计划指标严重不足，土地供需矛盾突出。目前，与全国和全省城市化平均水平比较，2012年常德市城镇化水平较低，比全国（52.6%）低9个百分点，比全省（46.5%）低3.5个百分点，且低于周边地区，区域竞争的压力十分大。在今后一段时期之内，我市城镇化发展的目标是城镇化率年均提高2%左右，2015年达到48%，城镇总人口达310万以上，城镇化建设用地规模还将持续扩大、刚性增长，用地计划不够的矛盾将更为突出。

土地利用不集约。目前，全市106个建制镇、102个乡，平均每个建制镇管辖、辐射的人口2～3万、地域6～7平方公里，镇区人口规模则更小，绝大部分在1万人以下，小城镇发展水平不高，城镇分布分散，规模偏小，集聚能力弱，辐射功能不强。城镇用地的内部结构和布局不尽合理，商品房开发落后，居民单家独院多，建筑密度与容积率低，占地面积大，人均用地超标，土地收益不高，影响城镇建设。城镇独立工矿用地部分企业规模偏小、分布过散，土地产出效益较差。由于小城镇多分布在农村，城镇化建设用地不节约集约，存在浪费土地现象，与耕地保护矛盾突出。

征地拆迁难推动。征地拆迁是城镇化建设过程中躲不过也避不开的重要环节，目前主要面临着两方面的巨大压力：一是项目多与时间紧的压力。近几年各类项目呈快速增长态势，项目一旦启动后，拆迁腾地往往要得快、催得急，拖不得、等不起，压力巨大。二是补偿标准政策性强与群众要求高的压力。随着国有土地拆迁市场化的推进，政策性的集体土地征地拆迁差距越来越大，被征地农民补偿期望值越来越高，征地拆迁工作得不到群众的理解、支持和配合，各种矛盾日益激烈，各种问题日益凸显，群众信访接连不断，推进越来越难，既推高了城镇建设的成本，又影响建设进度。

有效地保障用地的对策与建议

要有效地保障用地，促进城镇化建设健康发展，当前需要重点做好以下工作：

加快促进“多规”调整相容。规划是促进城镇化建设科学发展的“龙头”，而且党的十八大在现有规划制定实施后又对城镇化发展战略作出了新的部署，有关部门应尽快建立完善规划修改调整的协调机制，加快相关规划的修改调整，并将土地利用总体规划修编与城乡建设规划、经济社会发展规划等“三规”衔接、“多规”相容，让各类规划更加适应当前城镇化建设发展的时代要求，更好地服务城镇化建设发展。同时，要严格执行规划，加强审查管理，在推进城镇化建设用地上，防止城镇“摊大饼”式的盲目扩张，防止以城镇化为名变相违反规划的建设占地行为，保持土地城镇化与人口城镇化同步。

全力增加用地指标保障。城镇化建设用地指标不足是当前制约城镇化发展的主要瓶颈，必须要研究具体的支持政策和保障措施，为城镇化建设提供服务和支撑。一是加强新增建设用地规划、计划管理，建立差别化的用地计划指标体系，提高对城镇化建设用地保障的比例。二是积极争取省里在安排计划时给予更大的支持和倾斜，增加常德市的年度用地指标，并积极申报全省推进的改革试点，抓好低丘缓坡开发试点（重点是白鹤山、德山、临澧、汉寿）和增减挂钩试点，促进城乡统筹协调发展。三是要积极挖掘内部潜力，加快消化批而未供、供而未用的土地，盘活各类闲置未用和低效利用的土地，节约建设用地指标，缓解城镇化建设用地压力。

不断完善征地拆迁政策。研究制定以保障农民权益和推进农村发展为核心的征地拆迁机制，完善征地制度，规范补偿程序，创新安置方式，拓宽就业渠道，推进规范化拆迁，使拆迁工作有更加明确的法律依据。研究探索责、权、利、事高度集中统一的征地拆迁新体制机制，深入推进征地拆迁信息公开，实行阳光拆迁、和谐拆迁、高效拆迁，确保城镇化建设不因征地问题而影响项目建设。加快户籍制度改革，改变城乡二元结构，统筹城乡发展，推进城乡一体化建设，解决失地农民的根本出路问题，让其更快地完成市民化的转变。

必须坚持节约集约用地。加强制度建设，研究制订建设用地集约利用控制标准，提高项目投资强度和土地投入产出效率，逐步形成符合实际的用地控制标准体系，提高土地利用效率。严格执行招拍挂出让制度，运用市场竞争机制高效配置土地资源、优化土地布局，促进土地合理开发利用，真正做到节约集约、高效用地。

（作者系常德市国土资源局党组书记、局长）