转变安置模式 破解征拆“第一难事”

益阳市委办公室、益阳市国土资源局联合调研组

近三年来，益阳征地拆迁工作整体上保持了和谐、稳定的态势，全市未因征地拆迁工作引发重大群体性事件，征地拆迁信访总量在全省14个市州中相对较少，多次得到省里表扬。

亟待破解的难题

益阳征地拆迁工作，保证了项目建设和城市发展的用地需求， 但也面临一些亟待破解的难题。

政策执行难到位。突出表现在中心城区落实《关于印发〈益阳市中心城区农村居民住房安置实施暂行办法〉的通知》（益政发〔2011〕7号）、《关于印发〈益阳市中心城区实行“两转变一纳入”被征地农民就业培训和社会保障实施暂行办法〉的通知》（益政发〔2011〕8号）两个文件难以到位，主要有两方面原因：一是新老安置方式存在价格差，群众仍愿按老方式安置。因历史原因，中心城区及沅江等县市长期采用“一户一基”的安置模式，即补偿被征地农民一定面积（每户70平方米左右）的宅基地，用于农户自建新居。农民获取宅基地后，往往通过市场化运作，突破楼层限制建房（一般限建三层，实建6层），通过出租或出售多余楼层或门面获利。与益政发〔2011〕7号规定的安置方式相比（实有安置人口每人享受60平方米的安置房指标，其中30平方米为保障性安置房，30平方米为政策调节性安置房），老安置方法群众所获实际利益更大（根据每户人数、安置区地段等因素不同，多获利少则几万元，多则上十万元），因此，大部分群众仍然要求按宅基地安置模式进行安置。 二是安置及社保资金难到位。按上述两个文件要求，中心城区用地报批在原缴纳费用的基础上需增加被征地农民安置和社会保障资金8万元/亩（安置资金、社会保障资金各4万元/亩），但实际征收情况不理想，欠账多。

工作流程欠规范，工作方法单一。除了未经批准实施征拆、不按规定公告或公告内容不全、不按规定听取群众意见、没有告知听证权利这些问题，重点还表现在工作方法单一方面。遇到所谓“钉子户”，工作人员除了采取“5+2”、“白加黑”、“车轮战”等传统方法外，没有其他行之有效的办法。一线的同志说，20世纪90年代拆迁，拆迁户主动找干部，拆迁协议还未签，房屋就拆了，而现在干部几十次甚至上百次上门做工作，踏破鞋底、磨破嘴皮、讲干喉咙，都难以达成协议。为完成上级交给的任务，基层干部往往采取“堤内损失堤外补”的方法，想方设法通过各种途径提高拆迁户的实际所得，导致超标准的“暗中补偿”以及“一个补偿标准多种操作结果”的现象比较普遍，而被拆迁户相互攀比，其“胃口”像滚雪球一样越滚越大。这种操作模式最终导致积极配合政府工作、及早拆迁的老实人吃亏，而拖到最后的“钉子户”得实惠。基层干部反映，这种模式成本越来越高，已经难以为继。

补偿标准存在诸多问题。一是标准偏低。与房屋的补偿标准问题相比，基层干部群众对于房屋附属物、苗木花卉、坟墓、杆线等的补偿问题反映更为强烈。如水泥坪补偿价格为20元/平方米，群众反映，现在光人工成本就涨到了15元/平方米。现有迁坟补助标准为土坟400元/座，水泥石砌坟800元/座，迁坟工作难度越来越大，资阳区某项目请专业队伍统一迁坟10座，平均价格达到1500元/座。二是标准调整可能引发负面作用。补偿标准调整过于频繁或一次性提高幅度较大也会引发问题。

抢建、抢种、抢栽等现象严重。受利益驱动，项目征地前，农民抢建房屋、抢种农作物、抢栽苗木花卉等现象较为普遍。很大程度上与基层组织不作为、乱作为有关，特别是村、社区干部为拉选票，帮助农户争利益，对这些违法现象不及时制止、举报，有时甚至做反面工作。

后续工作滞后。一是安置房建设及管理工作滞后。工作中存在重拆迁轻安置，有些重点项目因时间要求紧，为按期完成任务，往往临时抽调重兵拆迁，拆迁工作完成后，抽调人员一散，被拆迁群众的重建安置就被搁置，多年都得不到妥善安置，个别农户甚至长达10年未安置。按照老安置办法，由于村民集中建房存在政策障碍，产权无法分到农民个人，且规划审批缓慢，群众安置过渡期被延长，直接影响拆迁进度，增加不稳定因素。部分被拆迁群众选择货币安置方式，在领取补偿款后，并没有立即建房或购买商品房，由于物价上涨，已无法购置预期的住房，造成新的矛盾。安置区建成后，大多数没有聘请专业物业公司管理，卫生、治安等问题突出。二是失地农民就业难。三是补偿资金无法足额按时到位。

破解“第一难题”

维护政策权威，转变安置模式。一是要加大政策执行力度。益政发﹝2011﹞7号、益政发﹝2011﹞8号两个文件的制定经过了较长时期的科学认证，其确定的大原则与方向是科学合理、符合益阳实际的，并作了广泛宣传发动，相关政策条文已为群众所熟知，应严格执行到位，下一步重点应在完善政策措施上着力。要落实政策要求，对用地方新征地须缴纳的拆迁安置费、社会保障费做到应收尽收，切实解决资金不足的问题。要严格落实补偿资金，杜绝拖欠村民或村集体（社区）补偿资金现象。二是要进一步完善政策。如对于苗木花卉等难以评估的地面附着物，可借鉴剥离银行不良资产的方式，由政府出资或补贴，成立专业公司进行处置。如以政府补贴方式，由专业公司对苗木花卉进行移栽，购买相关农业保险，提高移栽成活率，降低补偿成本。三是要着力转变安置模式。原有的“一户一基”安置模式严重浪费土地，容易造成重复拆迁。据沅江高新区有关负责同志测算，按“一户一基”模式安置，根据园区发展规划及用地需求，该区还需700亩土地用于安置，若选取适宜地块，实行多层集中安置，只需20多亩土地。要坚持新的安置模式（水平安置），不走回头路，通过适当提高补偿标准，使群众实际利益得到保障，从而减少阻力。建议在对相关补偿政策进行修改时，可通过适当增加安置面积的方式，确保农民实际所得。探索安置房建设新模式，出台政策措施，鼓励开发商在商业小区内配建一定比例的安置房，减少矛盾纠纷。四是加强后续管理。加大对安置房建设的后续支持力度，明确安置房建设的责任主体，协调解决安置房在规划、建设过程中存在各种难题。加强对集中安置区的管理，结合各类城市创建工作，提升安置区管理水平。将安置小区作为创建文明城市、卫生城市等各类创建活动的重点，加强社区管理与治安管理，有效遏制盗窃、赌博等歪风。

健全保障体系，解除后顾之忧。一是稳妥推进失地农民参保工作。建议由人社部门牵头，在摸清底子、科学测算的基础上，尽快拿出失地农民参加城镇养老保险的最佳方案。可采取先易后难、分步到位的办法，优先统筹第四年龄阶段人员的社保资金缺口，并适当增加失地农民的低保数量。二是加强就业培训工作。三是以创业促就业。

严格依法拆迁，提高人员素质。一是严格征地拆迁程序。二是严格推行“净地”出让。事实证明，拆迁工作尚未全部完成，甚至还未启动，就将土地出让的“毛地”出让方式，虽然在短期内节省了时间，但为之后的项目建设埋下了很大的隐患，使政府拆迁工作十分被动，还容易导致土地闲置。因此，要严格推行“净地”出让方式，使出让土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必要的基本条件，以减少拆迁矛盾及土地闲置现象。三是整合拆迁主体，提升人员素质。中心城区征地拆迁要由市征地拆迁管理处统一发布征地拆迁公告、统一补偿标准、统一核算补偿费用。区县（市）应整合征地拆迁机构，统筹负责辖区内的征地拆迁工作，杜绝多头拆迁和补偿标准不一等问题。

加大拆违力度，优化工作环境。一是强化工作责任。把抢建、抢种、抢栽管理工作列入村（社区）目标考核内容，实行一票否决制，及时发现、制止、查处各类违法建筑、违法用地行为。二是加强联合执法。建议全市每年组织一次集中打击抢建、抢种、抢栽专项行动。三是优化司法环境。四是坚持区别对待。合理规范和认定人民群众的合理建房需求，疏导农民建房。摸清和核实城乡结合部农民违法建房底数，对历史违法建筑，不严重影响规划的给予处罚，严重影响规划的依法拆除，加快城中村改造，逐步消化存量违建。五是建立问责机制。

创新工作方法，推进集约用地。一是积极探索征地新模式。沅江市已在琼湖街道白和组启动整组预征工作，具体作法是：由沅江市城建投资公司与村组及村民（近500人）签定相关协议，对全组土地（约500亩）进行整体征收，其中435亩用于引进项目建设，土地上基本无房屋，在村民居住区域规划60余亩地，就地建设新的安置区。目前，土地已进入报批环节，全组无抢建、抢种、抢栽等现象。据介绍，这一作法与传统征地方法相比，至少可节约10%的成本，且群众工作压力大大减轻。各区县（市）应积极探索符合本地实际的征拆工作方法，找到各方利益平衡点，实现和谐拆迁。二是创新招商思路，提高土地利用效率。据估算，益阳市中心城区净地综合成本达35-45万元/亩，根据中央农村土地政策走向，从长远来看，农村集体土地征收价格将逐渐上涨，直至接近市场价格，征地成本也势必“水涨船高”，政府财力将越来越难以承担，今后将出现征地比拆迁还难的局面。因此，应着力改变粗放式的用地模式，积极创新招商思路，通过利用旧厂房、仓库和存量土地，吸引项目落地，加快建成一批标准化厂房，推进工业用地出让弹性年期和租赁制，探索存量工业用地退出机制，切实提高土地利用效率。研究制定引导中心城区工业企业“退二进三”政策措施，实现“腾笼换鸟”，提升城市形象，拓展发展空间。