民间资本进入土地整治路径

张凤玲

国土资源部对民间资本进入国土资源领域“松绑”一年间，民间资本参与国有建设用地的土地整治呈现大幅度下滑的趋势，而参与到农村土地整治呈现发展趋势。

2012年6月18日，国土资源部（以下简称“国土部”）和全国工商联出台《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，鼓励民间资本进入土地整治领域备受关注。这是继中央六部委密集出台文件向民间资本“开闸”后，国土资源部也开始对民间资本进入国土资源领域“松绑”。

作为“先头部队”的湖北省、陕西省、河南省、四川省等省份已经试点1年有余，而根据笔者通过盘点了解到PE、VC、基金、个人等并没有积极参与土地整治，其中民间资本参与国有建设用地的土地整治呈现大幅度下滑的趋势，而民间资本参与到农村土地整治呈现发展趋势。

资本下乡

由于调控，2012年全国土地成交均价同比增长仅7%。更糟糕的是土地“流拍”，全国20个重点城市土地流拍宗数达到217宗，其规划建筑面积1945万平方米，分别较去年同期增加30.1%和22%。

需求的减少自然会压抑供给，加上土地平整的前期成本投入大，资金周转速度慢，周期长，大量资金容易被长期占用，短期内恐难缓解资金压力，同时70%的民间企业、PE、VC等自身也面临“生死边缘”。很多民间资本、PE、VC等将钱投入电影行业、旅游行业、矿业等，远离土地整治。

而最主要的原因是国有建设用地“一二级联动”的“潜规则”早已经将民间资本挤出了土地整治领域，而是由大型国企、央企来参与。比如京投银泰子公司京投置地联合其大股东北京市基础设施投资公司（简称“京投公司”），以46.5亿元的价格中标北京市海淀区玉渊潭乡地块，溢价率22.4%，这块土地的土地整治就属于京投公司。数年前，万科集团就曾“受邀”投资15亿元参与武汉唐家墩地块的前期土地整理工程，而当地政府仅以“中介人”的身份为之服务，等到“生地”变“熟地”之后，将该地块推入招拍挂程序，最终万科携手联投再以24.6亿元拿下该地块。如此一来，当地政府几乎无成本地获得3亿多元土地出让收益，万科也以超低成本拿到了土地。

但这样的格局也让真正的民间资本离开这一领域。由于土地整治环境的日益复杂性，国有建设用地的土地整治需要大量的资金、丰富的经验，所以2012年民间资本进入国有建设用地土地整治并没有太多的动静。虽然民间资本进入国有建设用地并没有取得较大成就，但民间资本在2012年呈现资本下乡状态， 由于农业生产成本较高、农业的比较效益低下、农民进城务工增多等原因，土地抛荒在全国范围内仍普遍存在，而抛荒会危及粮食生产安全及造成社会紧缺的耕地资源闲置浪费等现象，也不利于城镇化进程的顺利展开。比如江苏省的“万顷良田建设工作”、“增减挂钩”、“削山造城”等运动中，民间资本在其中扮演着重要角色。

根据公开资料显示：民间资本占据农村土地整治已经60%，最后这些土地集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中。出现这样的背景主要是由于：劳动力的流动，而无土地的流动，就会使土地处于闲置状态；城镇化概念的推出；耕地指标越来越稀少，很多地区的土地无法满足现代农业发展对耕地质量、资金、技术等方面的需求。但这样的情况也造成了许多负面影响，资本要不要“下乡”，是涉及国家可持续发展的战略性问题。有的地方政府由于财政吃紧，同时为节约大量的行政成本，需要引入民间资本来进行土地整治，为当地现代农业的发展提供足够的高标准用地空间。然而，有的地方则极力占有“两化”过程中数量不菲或巨额的土地级差收益，侵占农民的根本利益，甚至使用江湖伎俩，收买和操纵村干部。诸如其类，不一而足。另外，现在个别地区出现的土地整治完即抛荒的现象也应引起重视。农村社会的血缘、地缘关系是历史形成的客观传统，到底需要不需要这么多资金， 在没能改变农民的生产方式之前，就用资本消灭传统村庄的做法去强制性地改变农民的生活方式，其长期后果现在难以估量。这是我们在研究农村土地的政治学时需要认真关注的新动向。

多元形式

多地试水农村土地产权制度改革，以土地资源入股、股份合作和抵押贷款等方式促进农业农村土地资源资本化，使农民分享到了资本参与分配的改革成果，有效地维护了农民的权益，也为夯实我国农业农村发展基础、促进城乡统筹协调发展开辟新路。

过去一年中，比较突出的有以下几种形式：一是企业下乡。 武汉将农业资源确权登记，将企业和农民手上的资源整合起来，作为产品在公共交易平台进行交易，通过各类金融市场和金融组织进行融资，以资源入股、股份合作和抵押贷款等方式，实现资源资本化。

二是企业和政府资金联合下乡。2009年，湖南省益阳市开始在沅江市草尾镇试点“土地信托流转”模式，通过“政府信托”的方式将农户分散的土地集中起来，再以合同方式流转给农业公司或大户。这种政府扮演“中间人”角色的“益阳模式”，在破解传统流转中协议松散、频繁违约等难题方面，正在写下自己的答案。

三是民间资金进行土地整治，为以后的土地流转及农业产业经营打好基础，这种方式在部分农村逐渐流行。

这些情况造成的局面是大规模流转耕地、实行专业化集约化生产、聘用“职业农民”，迅速整合产业要素，出现农村公司化发展势头。

根据公开资料显示：2011年6月到2012年6月，全国流转土地约 3500万亩，土地流转率超过了 40%，土地集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中；有 50 %的农田进行了种养结构的调整，土地产出量增加了 5到 10倍，从而使土地得以发挥最佳效益。这将对农村土地格局产生重要影响。

破解难题

民间资本对于经济发展的强力助推作用已不容忽视。交通部、铁道部、卫生部、国资委、证监会、银监会六部门相继出台“新36条”实施细则，民间资本终于迎来了属于自己的政策“暖春”，但民间资本并没有融入到土地整治中。根据笔者观察了解，需要从以下几个方面做好准备：

完善民间资本进入土地整治细则。国有建设用地土地整治完全被大企业所垄断，这需要制定有关规范各种国有建设土地整治的政策法规及实施细则，还要做好一二级投资回报率的分配比例。而对于民间资本进入农村土地整治，则需要制定相关的扶持政策，使民间资本有持续的发展与盈利空间。

让土地回归到农民个体手中。目前许多民间资本借着“城镇化”概念，涌入农村大量地占用土地。不少地方农民的利益表达机制、利益调节和疏导机制、基本权利保障机制是不健全的，其宅基地、承包地等权益也被强势利益集团盯上了。他们缺乏与其展开公平竞争的能力。特别是随着真正意义上的村集体的彻底退出，农民通过私人办法来集体维权的成本颇高。这就为强势利益集团中的败德行为以及其他设租、寻租等行为提供了可乘之机。在这种情况下，一些地方的农民就可能“被自愿”地陷入其设下的圈套。正如有的论者所指出的，文化程度整体不高的农民群体，在利弊权衡方面有时缺乏远见，容易判断失误。很多农民可能会被相关部门所高调宣扬的什么入住小区、拥有城镇户口和社会保障等“眼前利益”所迷惑，被相关政府部门天花乱坠的说辞所忽悠，没有充分认识到“撤村并居”的坏处，没有思虑到失去土地之后的种种后果。一旦醒悟过来，但木已成舟，很难回到“撤村并居”之前的土地上了。

不能放弃“小农制”。要控制民间资本进入农村集体土地的比例，并且不能改变土地使用性质。任何一个国家从来没有放弃过自用的“小农制”，巴西等拉美国家由于放弃了“小农制”，让大量的资本进入农村，农村就由潜在的“火药桶”变成了“蓄水池”。我国经济之所以能够保持30年高速平稳发展，正是得益于以“耕者有其田”为主要特征的“小农制”。

虽然民间资本遇到种种困境，但还是要鼓励民间资本进入土地整治领域，从而从根本上改变土地整治的资金格局，促进经济稳健发展。