北京城乡结合部重点村城市化建设后续发展的思考

冯晓英

城乡结合部重点村城市化建设是北京市委市政府落实中央提出的城乡发展一体化战略，从北京现实出发做出的重大战略部署。遵循“政府主导、农民主体、政策创新”的原则，北京市从2009年北坞、大望京2个试验点起步，到2010年向50个城乡结合部重点村推进，城乡结合部重点村城市化建设已经走过了3年的实践路程。我们通过对海淀区和丰台区的城乡结合部重点村的调研，对北京城乡结合部重点村城市化建设的成绩、面临的困难有了深入了解，据此提出对城乡结合部重点村后续发展的对策建议。

调查点城市化建设的基本现状

城乡结合部重点村城市化建设是一个涉及人、地、房、资产、产业、体制等多方面改革的系统工程。按照市政府提出的要求，是用两年的时间完成旧村拆迁，启动回迁安置房建设，同步推进集体产权制度改革、整建制农转居、集体产业发展、农民就业、社会重建和绿化等工作，使农民获得资源权、财产权、生存权、发展权、平等权和民主权，最终实现农民的市民化。从海淀区、丰台区城乡结合部重点村城市化建设的实践看，目前已经基本完成了调规划、调立项、调土地、拆旧村、建回迁小区等前期建设任务，并在集体经济产权制度改革、产业功能定位方面有了新的突破。

海淀区和丰台区共有16个城乡结合部重点村，占50个城乡结合部重点村的32%。总占地面积23平方公里，拆迁前有户籍人口7.2万人，其中农业户籍人口3.5万人，流动人口45万人。按照综合改造计划，16个城乡结合部重点村需要建设用地440公顷，其中回迁安置用地168公顷，产业发展用地及筹资所需的商品房用地272公顷。

土地置换是城乡结合部重点村城市化建设的起点。按照村民宅基地1：1置换或者人均50平方米的住房标准，以及劳均50平方米的产业用地标准，海淀区、丰台区采取市区土地联储、重点工程带动搬迁改造、宅基地腾退换房、旧村实现绿化和“一村一策”等模式完成了土地置换工作。截至2012年年底，15个城乡结合部重点村已经完成旧村拆迁腾退工作，农民回迁安置房正在加紧建设，其中多数回迁楼已经竣工。在新建成的唐家岭新城，18栋清一色高层板楼拔地而起，居室从一居到四居不等、南北通透，基本上都是双阳台。为了加大采光，房间里的客厅为落地窗，卧室还带有飘窗，卫生间干湿分区，浴便、洗手、洗衣组合布置，其建设标准超过了一般商品房的建设水平。小区外部配套的公共服务设施正在加紧施工，中关村森林公园也即将建成，昔日拥挤不堪的“蚁族村”换了新颜。目前，唐家岭、槐房等城乡结合部重点村的村民已经陆续搬入装修后的新房。搬迁后的村民不仅获得了较高的拆迁补偿费，回迁房还有了可以在市场进行交易的产权证。而地区环境的改善，满足了百姓的生活需求，还直接拉升了房价，村民对此感到满意。

在城乡结合部重点村城乡一体化改造中，农民上楼回迁，有些家庭原住房面积较多的村民，分到了多套安置房。为了满足上楼的村民希望通过将手中多余的房屋出租获得长期稳定收入的愿望，同时也为保障家庭提供区位好、配套设施完备、交通便利的公租房，海淀区政府以趸租的方式，按照每平方米每月39元左右的租金从村民手中趸租房源作为公租房，再按公租房标准装修，然后面向保障家庭和周边园区企业员工配租，此举已得到了多数村民的认可和回应。目前，海淀区房管局公租中心已在北坞、八家、唐家岭区域趸租了4000余套公租房，正在装修，近期可以办理入住手续。

伴随着拆迁回迁工作的顺利进行，城乡结合部重点村集体经济产权制度改革全面展开，其中丰台区8个城乡结合部重点村已经完成初次改制，目前正在按照现代企业制度要求，建立规范的股份制或股份合作制企业。海淀区8个城乡结合部重点村因涉及镇级核算、历史遗留问题需要解决等原因，总体改革进程偏慢，截至2012年年底，只有1家建立了股份经济合作社，其他7家都将按照区政府要求在2013年底之前完成集体经济产权制度改革。此外，城乡结合部重点村集体产业发展方向已经基本确定。海淀区8个城乡结合部重点村将围绕海淀建设高科技核心区的功能定位，利用区位优势发展高端产业配套项目，其中8家所在的中关村东升科技园、中坞所在的玉泉慧谷科技园二期和唐家岭10万平方米公租房建设已经启动。丰台区的8个城乡结合部重点村也依据北京城南行动计划和丰台区一轴两带四区的功能定位，确定了未来产业发展的方向。

北京市城乡结合部重点村城市化建设模式是建立在特定地区、特定环境下，通过特殊政策实现的。在以居民点、边角地、开发商甩项为主，土地开发成本很高的城乡结合部重点村，选择政府主导、农民主体的开发模式，不仅可以一步到位地给老百姓提供舒适的居住环境，使村民成为有岗位、有资产、有保障、有组织的新市民，而且通过环境改善、集约土地，创造更好的投资环境促进地区产业的发展，实现了政府与百姓的双赢，其针对性和示范性值得肯定。不仅村民认为自己是城乡结合部重点村改造中的受益者，而且城乡结合部重点村负责同志也认为城乡结合部重点村改造为未来村里的发展提供了难得的机遇。

城乡结合部重点村城市化后续发展面临的主要困难和问题

虽然城乡结合部重点村城市化建设前期的成绩可圈可点，但是城乡结合部重点村后续发展涉及的建业（集体产业发展）、转居（解决农民社会保障）、转业（农村劳动力的转移就业）和转型（农村社会管理体制向城市社会管理体制转换）仍然面临着较多困难，其原因也比较复杂。

资金紧缺成为前期建设与后续发展的关键环节。在前期建设中，目前融资到位的资金约占需求总额的70%左右。资金紧张的主要原因：一是集体自有资金不足。16个重点村资产全部加起来也满足不了前期建设所需资金。二是土地融资困难。城乡结合部重点村改造的建设费用主要依靠上市土地“招、拍、挂”的收回实现资金平衡。但是受近两年房地产调控的影响，无法回笼资金。三是后期融资受到严格限制。以往地方政府通过注入公益性资产、土地来包装融资平台的做法受阻，未来依靠土地融资将更加困难。

两大因素制约集体经济发展。绝大多数城乡结合部重点村的产业用地迟迟不能开工建设。其主要原因，一是难以获得建设用地开工权。由于历史遗留的村域内国企、私企、事业单位等搬迁困难，无法满足建设部门提出的土地清平的要求，城乡结合部重点村产业用地无法获批。二是缺少启动资金。城乡结合部重点村集体产业发展需要自筹资金，由于集体自有资金有限，而集体资产又不能抵押贷款，也限制着产业项目的启动。

相互牵制延迟整建制农转居进程。截至2012年年底，16个城乡结合部重点村均未实现整建制农转居。主要原因有两个：一是城乡社会保障衔接资金不到位。城乡结合部重点村拆迁改造后农民整建制转居的前提是完成城乡社会保障的对接，即要补齐农村社会保险与城市社会保險的差额。据测算，16个城乡结合部重点村农转居所需费用约100亿元。二是整建制农转居程序上的限制。由于目前海淀区、丰台区的城乡结合部重点村城乡社会保障衔接资金不能到位，无法满足整建制转居的要求，也难以实现农村社会管理体制向城市社会管理体制的顺利转换。

就业意愿不强，就业技能与就业岗位失衡。按照北京市要求，海淀区和丰台区已经全面实施了就业保障，总体讲就业岗位总量可以满足就业需要。但现实情况是有一部分城乡结合部重点村村民没有就业愿望或者是就业意愿、职业技能与岗位需要不匹配。究其原因，一是城乡结合部重点村村民一次性获得了较高的拆迁补偿，短期内没有生存压力，主观上没有就业意愿；二是村民对物业管理、绿化等再就业岗位没有兴趣，希望从事的技术性岗位又缺乏应有的职业技能，客观上难以找到合适工作。

推进城乡结合部重点村城市化后续发展的对策建议

加快解决城乡社会保障对接问题。一是优先解决超转人员社保衔接。针对超转人员一次性趸交社保费用高的问题，按照有关规定，采取年度汇缴、按月发放的方式，认真核算城乡结合部重点村超转人员趸交总额，并根据需要测算年度汇缴的适度区间，尽快落实到位。二是创造条件引导农民直接参加城镇社会保障。目前海淀区已经开通了农民自愿选择参加城镇社会保障的渠道，下一步要结合需要和可能，通过补贴参保费用等途径，引导农民自主做好城乡社保衔接。

寻求转移就业与职业匹配的实现途径。做好三方面工作：一是强化劳动至上意识。高度重视城乡结合部重点村年轻人中出现的主动失业现象，把转变劳动观念作为首要任务，在寻找切实有效的办法上下功夫。二是因势利导设计培训课程。结合年轻人的特点、兴趣、爱好和愿望，按照“定岗、定向、订单”的要求，有针对性地设计培训课程。三是从社区服务入手解决困难群体就业。对于有就业意愿但能力不足的中年人，可以从社区服务就业入手解决他们的从业困难。借鉴城市社区“参与式社区服务项目化管理”的经验，以公共服务需求为导向，自下而上由社区服务参与主体多方共同筛选服务项目，并通过专业化的能力培训，提升中年人社区服务项目的参与能力。

建立符合区域特点的新型社会管理模式。结合十八大提出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的要求，新建社区应着手从四个方面进行制度创新：一是建立实有人口一体化管理。按照城市社区组织的功能定位，重新组建社区党组织、社区自治组织、社区服务站以及社区各类社会组织。二是以社区服务为抓手，探索变传统的福利赠予为投资性福利服务。探索把以往年终作为福利发放的部分资金投资社区服务业，使村民在助人自助的社区服务理念下，在服务中受到教育，在工作中提升能力，在生活中享受服务。三是加强居委会和社区成员的能力建设。通过社区参与式治理能力建设的专业化培训，使参与培训的社区居民在自我学习、相互学习、实践学习的过程中，提升领导力，增强创新力。四是创新“集中住宿”的管理模式。积极探索与“集中住宿”相适应的“公寓管理”模式，即以活动为媒介吸引流动人口回归社区，通过社区活动，增进户籍人口和流动人口的相互了解、彼此信任，实现良性互动。

（作者：北京市社会科学院研究员）

责任编辑：宋明晏