完善流动人口服务管理体制

伍先江

在城市服务与管理工作不断精细化的今天，流动人口的服务管理显得越来越重要。北京作为特大型城市和国家的首都，流动人口的服务管理一直是市委、市政府的重点工作之一。

流动人口，是指未依法改变法定住址而在常住地之外的市区或乡镇滞留过夜的移动人口。在北京，流动人口管理的对象一般是指本市行政区域内无常住户口，从其他省、自治区、直辖市来京暂住的人员。总体看，北京市流动人口服务管理是好的，处于全国前列，但需要進一步完善的是体制。

流动人口服务管理体制的演变

改革开放以来，北京市在遵循国家流动人口管理基本制度的基础上，逐步实现了流动人口服务管理体制的转变。具体演变历程可分为三个阶段：一是1978—1995年，可称为“公安专业管理体制阶段”；二是1995—2006年，可称为“流动人口综合管理体制初步形成阶段”；三是2006年至今，可称为“流动人口综合管理体制正式形成阶段”。

在“公安专业管理体制阶段”，与流动人口管理的法律、政策一致，流动人口的管理主要由公安机关根据《中华人民共和国户口登记条例》第16条的规定，对离开常住户口地的流动人口进行暂住登记，在京流动人口因不具有北京户口而无法获得生存必需的粮油票证供应，事实上很难在京居住3个月以上。1985年以后，由于居民身份证制度的实行，开始对流动人口实行暂住证制度，以证明流动人口的暂时居住情况。适应这一制度，流动人口管理体制主要是公安机关的专业性暂住管理体制，以及与这一体制相联系的治安管理体制，两者合二为一；其他部门基本不涉及流动人口管理。不过，在这一阶段后期（即1985年以后），由于流动人口规模的扩大，其他部门特别是计划生育部门也开始加强流动人口的业务管理，但部门之间未形成政策、制度和执法上的有效整合与协作体制机制。

在“流动人口综合管理体制初步形成阶段”，中央综治委提出“服从大局、加强管理，因势利导、兴利除弊”的流动人口管理工作方针，北京市颁布实施了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》和一整套涉及户籍、治安、房屋、务工、经商、卫生、防疫、计划生育、收容遣送等方面的配套地方性法规，逐步建立了市、区县、乡镇（街道）三级管理体制和流动人口问题综合治理机制，建立了各级党委政府领导负责，公安、劳动与社会保障、教育、民政、工商、城建、共青团等众多部门参与的综合治理机制——流动人口综合治理领导小组，并在公安部门设立领导小组办公室。同时，在公安及其他部门内依托相应机构在市、区县、乡镇（街道）三级机构建立相应管理机构，特别是依托公安部门社区警务，在社区一级逐步建立了流动人口管理工作站，充实协管员队伍，使管理触角深入基层社区。对于房屋出租，北京市建立了出租房屋管理和治安管理制度，但流动人口与出租房屋管理机构分置，突出表现为基层社区（村）流动人口管理站和出租房屋管理站分设。

在“流动人口综合管理体制正式形成阶段”，北京市委、市政府联合下发了《关于进一步加强流动人口管理与服务工作的若干意见》，于2007年年初成立由各级党委政府统一领导的市、区县、街乡流动人口服务管理专门管理机构——“北京市流动人口和出租房屋管理委员会”。这一新体制的突出特点是将现有的流动人口、出租房屋管理体制合一，建立党委政府统一领导、专门机构统一协调、各部门分工负责，条块结合、以块为主的属地管理工作机制，形成市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级流动人口和出租房屋管理服务组织体系。这种组织体系的好处在于：第一，突出了党委政府对流动人口工作的统一领导和统筹规划；第二，将流动人口管理与出租房管理体制合二为一，突出了以房管人的工作思路；第三，突出了以街乡、社区（村）为重点的实有人口属地管理和以社区（村）服务站和专职管理员队伍建设为核心的基层基础建设。

现行体制的主要优势

北京市现行流动人口服务管理体制的枢纽，是北京市流动人口和出租房屋管理委员会及其办公室（简称流管委和流管办）。在基层社区（村）设立流动人口和出租房屋管理服务站，配备专职管理员，形成市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级流动人口和出租房屋管理服务组织体系。这种体制的建立，在一定意义上是一个巨大的进步，解决了长期以来制约流动人口服务管理工作发展的一些体制性问题。

首先，它实现了流动人口服务管理由公安管理向政府管理的初步转变，为综合治理管理机制的初步形成奠定了基础。2007年以前，北京市流动人口管理体制虽然也提出了建立党委政府领导、各部门齐抓共管的综合治理机制，但由于这一机构并非实体部门，其办事机构设在公安部门，因而在实际工作中公安部门仅作为职能部门之一，难以承担起协调各部门工作的重任，综合治理机制并未真正形成。2007年后，市流动人口和出租房屋管理委员会及其办公室由于分别与综治委和综治办合署办公，使流动人口服务管理工作的领导和协调办事机构实体化，从而事实上成为流动人口和出租房屋管理工作的协调机构，基本能够发挥协调职能。

其次，它使流动人口社区一体化管理的根基基本形成。流动人口服务管理工作的重心和基础，说到底是在流动人口居住、工作的最基层单元，即社区（村）和就业单位。北京市的现行体制将原来的三级管理体制向基层社区（村）延伸，并在基层社区（村）设立流动人口和出租房屋管理服务站，配备专职管理员，从而为流动人口社区一体化管理打下了根基。

再次，设立基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站，从而使管理队伍实现了从兼职协管到专职管理的转变，基层管理队伍得到了强化。现行体制规定，基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站的站长原则上由街道（乡镇）流管办选配，副站长原则上由社区（村）负责流管工作的干部和社区民警共同担任。服务站按照本地区实有流动人口3‰～5‰或出租房屋50—100户/人的比例，配备专职管理员。这就克服了以往流动人口和出租房屋协管员力量分散、人员流动性大的缺点，同时专职管理员职责明确、工作任务明确、工作规范化程度提高，从而强化了流动人口和出租房屋管理基层基础工作。

最后，它使管理经费保障机制得以基本落实。现行体制规定，基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站工作经费和人员经费统一纳入区县财政预算，根据工作需要予以保障。这就克服了以往流动人口和出租房屋管理工作经费和协管员工资待遇主要来自派出所公安业务经费或者罚没款项而难以有效保障的弊端。

现行体制的主要问题

北京市现行流动人口服务管理体制虽然克服了旧体制的诸多弊端，但并不意味着它完美无缺。

现行体制在街乡以上的上层部分仍然一定程度地存在“重管理轻服务”趋向。现行体制规定，市级流动人口和出租房屋管理委员会及办公室的管理职能主要是“做好区县、街道（乡镇）组织机构以及社区（村）服务站、管理员队伍建设的指导工作；帮助协调解决一些实际问题。负责制定全市流动人口和出租房屋基础信息采集、登记、录入统一规范标准，建立健全统一规范的基础工作台账，指导流动人口和出租房屋摸底登记工作开展”。可见，这种体制在对流动人口的服务管理上强调治安及相关的管理工作优先，强调对流动人口的综合管理，而对涉及流动人口服务的相关政策协调与控制则有待进一步完善。

基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站存在性质与工作职责上的矛盾等弊端。根据规定，街乡以上的管理机构基本上是同级政府的行政机构，但基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站的管理机构与职能定位是“依托社区（村），对原有的基层流动人口（出租房屋）管理组织有效整合，在全市社区和流动人口较多的村成立流动人口和出租房屋服务站，纳入城市社区和农村统一管理服务组织体系，落实经费保障，使其充分发挥作用”。结合我国城市社区和农村地区村级组织性质可以看出，基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站在性质上不属于行政部门，而是协助街乡以上相应行政管理部门开展相关工作的辅助组织。这从基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站基本不具有相应的行政执法权可以佐证。但是，从流动人口和出租房屋管理工作的性质看，基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站应当属于政府行政管理的一部分。这种矛盾性无疑将制约流动人口和出租房屋管理工作的有效开展，制约现行体制优势的发挥。

基层社区（村）流动人口和出租房屋管理综合治理的有效管理机制并未真正形成。现行体制规定，基层服务站的基本职责任务是“负责本地区流动人口和出租房屋登记检查和统计汇总上报工作，定期进行巡视，及时变更信息，全面掌握本地区流动人口和出租房屋基本情况，为政府决策和职能部门管理提供基础支持与服务。及时发现和上报社区（村）内流动人口和出租房屋中的各类违法问题和安全隐患，督促进行整改”。可概括地说，基层服务站主要是负责信息收集和信息提供工作，相应的执法权在原有相关部门。在这种情况下，各个管理部门在涉及流动人口的管理上依然难免各自为政，难以实现完全意义上的综合协调管理。

基层管理员缺失执法权，导致管理工作陷入困境。与基层社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站的性质和基本不具有相应行政执法权相适应，基层服务站的工作人员（包括管理员），除了社区民警（其执法权来自民警的公务员身份），一般都不具有行政执法权。这在实际工作中就成为基层流动人口和出租房屋管理工作有效开展的一大制约。

完善现行体制的建议

完善北京市现行流动人口服务管理体制，可从以下几个方面着手。

第一，进一步调整完善流动人口和出租房屋管理机构职能及机构设置。针对现行体制街乡以上一定程度存在“重管理轻服务”的趋向，调整流动人口和出租房屋管理机构职能，从强调对流动人口的综合管理，调整为“管理与服务并重”，加强对涉及流动人口服务的相关政策特别是部门政策的有效协调与控制。为此，可考虑在流动人口和出租房屋管理机构职能及内设机构设置上，在保持这种以治安管理與社会管控色彩突出特征的同时，进一步改革完善流动人口和出租房屋管理领导机构及主要办事机构的职能，完善机构，强化其对涉及流动人口的诸多社会经济政策进行综合协调的职能，特别是积极推进与户口挂钩的一系列劳动就业、社会保障和文化教育等经济社会政策的改革，有效保障流动人口合法权益。

第二，整合系统平台，完善流动人口综合服务管理信息系统，实现信息共享。针对“北京市流动人口和出租房屋综合管理信息平台”与公安、劳动、房管、计划生育等部门流动人口（出租房屋）管理信息系统不兼容、信息难以共享的弊端，在进一步完善流动人口和出租房屋服务管理体制和综合协调机构服务政策协调职能的基础上，由综合协调工作机构牵头，整合公安、劳动与社会保障、教育、计划生育等部门的管理资源，建立统一的全员流动人口基础信息采集、更新和动态管理信息系统，实现流动人口基础信息的统一采集，跨部门、跨系统、跨地区共享。为此，逐步推进流动人口信息社会化采集，强化流动人口管理基础工作。同时，针对流动人口服务管理工作涉及政府和社会诸多部门、人口信息具有分散性的特点，有关部门可以通过多种工作途径实施流动人口信息的社会化采集。首先是政务网系统采集，将公安、计生、社保、民政等相关部门的业务信息与建立在社区、村委会的流动人口综合服务管理信息系统进行整合。其次是社会服务部门采集，将电信、供水、供电等社会服务部门采集的人口信息，通过政府信息中心数据交换平台，与流动人口综合服务管理信息系统进行整合、更新。最后是互联网系统采集，通过行政手段推动、督促用工企业建立内部流动人员信息采集制度，通过互联网和政府信息中心数据交换平台，与流动人口综合服务管理信息系统整合。

第三，明确社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站的行政派出机构性质。针对这个机构在性质与工作职责上的矛盾性，明确其为街乡流动人口和出租房屋管理办公室的行政派出机构。具体做法可以结合政府部门服务管理人员力量下沉、进村进社区，将涉及流动人口服务管理的街乡以上政府部门的人员力量下沉到社区（村），辅以部分专职管理员（协助管理），将相应的行政执法权赋予具有公务员身份的社区（村）流动人口和出租房屋管理服务站工作人员，服务站管理员不具有独立的行政执法权，仅具有协助执法权。

第四，加强基层管理站人员队伍配备，改善人员待遇。针对当前社区（村）服务站管理员的配备数量、整体素质、工资待遇存在的问题，严格落实社区（村）服务站管理员的数量配备标准，提高工作的覆盖面；通过加强培训，提高社区（村）服务站管理员的整体素质，提高工资待遇，使之基本达到其他社区工作者的待遇水平。

（作者单位：中国人民公安大学治安学院）

责任编辑：叶再春