加快推进社会建设的着力点

刘轩

党的十八大提出了在改善民生和创新管理中加强社会建设的总体要求和具体目标任务。结合中央要求和社会建设实践，应从以下几方面着力：

政社分开、管办分离，充分“放开搞活”

按照社会契约论观点，政府公共权力来源于公民权利的部分让渡，经社会契约和权力授受而委托政府运用权力，因而公共权力大于公民权利，也很容易导致政府权力凌驾于社会权利之上。政府权力与社会权利之间某种意义上存在“二律悖反”的关系，政府权力越大，社会权利萎缩而失去自主。从本质上说，西方社会契约论有其历史的局限性，但这并不妨碍我们从中借鉴有益的成分。改革开放以来，随着市场经济的发展和民主政治建设的推进，社会发育有了空间并逐步开始自主发展。但多年来社会高度依赖政府垄断管理，社会发展自主性较弱，社会发育严重滞后，一定程度上窒息了社会的创造活力，一再陷入“一收就死一放就乱”的循环怪圈，反过来又制约了政府自身的蜕变与革新。因此，提出政社分开、管办分离的原则要求，对创新社会管理尤为重要。只有政府向市场、社会和地方“放权”，才能充分促进社会发育，扩充社会权利，释放社会建设的活力，形成人民积极创造性的充分涌流。

政府主导多方参与，促进“多元治理”

事物发展的一般规律是多元要比一元好，多元有利于共生共存，有利于社会活力的蓄养、保持与激发，社会管理也不例外。国内外实践证明，社会管理不是政府的单方行为，而是政府、市场和社会多方共同参与社会治理的过程。在这一方面，西方代表性的理论是“社会治理论”和“社会福利论”。“社会治理论”的代表人物罗西瑙认为，社会治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。“社会福利论”的代表人物吉登斯主张用福利社会的概念取代福利国家，也就是福利不应仅仅由中央政府提供，应该调动地方政府、第三部门、企业和个人等共同承担社会福利责任。

就我国社会建设而言，应该树立社会治理的理念，由多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理。社会治理更强调多元主体之间协商协调的持续互动，反对单纯的行政命令和控制，倡导政府社会管理的透明化、法治化和利益相关方参与社会决策。此外，社会治理主张社会自治和参与式治理，特别是通过社会组织和社区这两个重要载体，促进社会协同和公众参与，激发社会成员的权能，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力。

创新服务管理，实施“以退为进”

从根本上讲，社会建设主要解决两个问题，一是民生问题，二是秩序问题。这两个问题在不同地区、不同发展阶段侧重点有所不同。在经济欠发达地区，可能民生问题是首要的，而在北京这样的特大型城市，各类人群聚集、各种文化交融、各种利益交错，面临着开放社会、多元社会以及网络虚拟社会的挑战。因此在加强民生工作的同时，必须高度重视社会体制改革，特别是创新社会管理。社会管理的概念是指以维系社会秩序为目标，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会和谐的活动。其主要任务就是要构建和谐有序、充满活力的社会秩序。

加强社会管理要优化管理。管理由“管”和“理”组成。从字源上说，“管”有管束之意，“理”是条理和顺的意思。“管”和“理”是分不开的，不能只“管”不“理”，而是要通过“管”达到“理”的目的。我们常常把社会管理等同于维稳或社会管控，更多地理解为化解矛盾、维护社会稳定，通常采用的方式是“严防死守”。实践证明，这种僵化的社会管理观念付出的成本太高，实际效果也不理想。为此，必须更新社会管理的理念，把服务放在社会管理的重要位置，加强源头治理，创新体制机制和方式方法，维持社会良好秩序，从根本上减少社会不稳定、不和谐的因素。

加强培育扶持，大力发展社会“自组织”

随着我国社会结构深刻变动，两新组织不断出现，大量“单位人”变为“社会人”，人们通过加入社会组织参与社会事务和社会管理，已经是社会发展的大趋势。而目前我国社会组织发展中还面临许多体制机制上的问题，需要进一步加大改革力度，不断优化发展环境。党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。按照这一要求，要盘点梳理政府现有社会管理职能，把政府不该管、管不好也管不了的事项转移给社会组织承担，逐步打破政府和准政府组织一统天下、公共资源在行政部门内部循环的局面。对于社会组织，在加强培育扶持的同时，也要重视管理。要把社会组织纳入党和政府主导的工作体系，使其既要发展得好，又要管控得住。在这一方面，北京市进行了大量积极探索，主要是通过构建社会组织“枢纽型”工作体系，实现对相应社会组织的日常服务和管理，而政府部门主要负责研究政策、制订规划并依法监管。这样的体制设计，有利于从根本上切断政府部门与社会组织之间的“脐带”关系，从而为政社分开、管办分离创造条件；同时，也可有效避免由于政府部门的“退出”而造成的服务与管理上的“真空”。

（作者：北京市委社会工委原委员、北京市社会办原副主任）

责任编辑：祁金利