促进旅游业健康发展的重要保障

韩玉灵 武冰欣

2013年4月25日下午，十二届全国人大常委会第二次会议，以150票赞成，5票弃权，0票反对的结果，表决通过《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）。这标志着酝酿31年的《旅游法》正式出台。

《旅游法》的出台标志着我国旅游业进入了依法兴旅、依法治旅的新阶段。旅游法以法律的形式确立我国旅游业的产业地位、发展措施及相关法律制度，为建立具有中国特色的旅游法律体系、构建保障旅游业健康发展的法律环境奠定了基础。旅游法以保障公民的旅游权利的实现为立法目标，促进旅游公共服务及设施的提升和完善，设立救援、权利救济制度等相关制度，为满足人民群众的旅游需求提供了制度保障。

《旅游法》的亮点

框架思路及特点。我国《旅游法》立法的特点是：在平衡利益的基础上，保护的天平向旅游者倾斜，体现了现代立法精神；在总结旅游业发展经验的基础上，遵循市场规律，构建符合旅游市场规则的制度体系；在吸收借鉴国际立法先进理念的基础上，立足我国旅游业发展的现实需求进行改革创新。旅游立法坚持问题导向，解决热点问题和人民群众普遍关心的问题，解决长期制约旅游业发展的部分瓶颈问题，规范旅游经营行为和市场秩序，以保障旅游业长远发展。最终出台的《旅游法》共10章112条，除总则、法律责任和附则外，分别对旅游者、旅游规划、旅游安全、监督管理、旅游纠纷的处理等内容作了规定。

《旅游法》有四大亮点。

亮点之一：从中国国情、立法习惯、旅游产业特征和发展需要出发，采取综合立法模式。据不完全统计，世界上约有60多个国家和地区颁布了旅游法，其立法模式不尽相同。鉴于我国的政治体制、法律体系及法制环境等现实情况，综合立法模式是我国旅游立法模式的最佳选择，也是《旅游法》的一大亮点。其优点表现为在同一部法律中，可以将一国旅游业发展中最根本、最重要的问题囊括其中，立法成本小、效力高。不仅整合了旅游产业链条上的各相关要素，对旅游活动中涉及的各利益相关者的权利义务做出了明确规定，而且构建了政府统筹、部门负责的旅游综合协调机制，充分体现了国家义务与公民权利相对应的立法理念。

亮点之二：以保障旅游者合法权益为主线，充分体现以人为本。进入21世纪以来，各国在立法或者修改法律中，对于旅游者权利和义务的规定呈增加态势。我国《旅游法》中设“第二章旅游者”专章规范旅游者的各项权利与义务，不仅体现了权利义务的一致性，而且明确义务有利于更好地保护旅游者合法权益的实现。不仅如此，纵观整部法律，从规范经营、交易规则、市场监管、安全保障、权利救济各处都有对旅游者权益保护的制度设计。特别是对人民群众比较关心的旅游公共服务、旅游市场秩序治理、旅游安全保障及旅游纠纷解决等问题都做出了规定，在一定程度上体现出对旅游者权益的倾斜性保护，充分表明国家立法将旅游业的发展提升到关乎民生福祉的战略高度的立法态度。

亮点之三：旅游规划入法有利于规范旅游资源的保护、开发和利用。为规范旅游规划的制定，《旅游法》设立了“第三章旅游规划和促进”。该章的设立，在与我国已有的28个资源法相衔接的基础上，充分重视对旅游资源的保护，规范实践中对旅游资源的盲目、无序、掠夺性、破坏性开发利用。进一步提出资源的开发要建立在政府统一编制发展规划的前提下，充分地体现了资源开发与保护并重的科学发展理念，彰显了我国作为世界旅游大国对人类自然生态及文化环境的负责任态度。

亮点之四：既立足解决问题，又考虑旅游业长远发展。《旅游法》中行政规范、民事规范并重。通过总结我国旅游业30年的发展经验，针对备受关注的“零负团费”、强迫购物、强迫参加自费项目、景区门票无序上涨、旅游资源及其经营管理中跨区域分割等问题，既为政府依法行政提供法律依据，又通过设立旅游合同专章保护旅游者、旅游经营者合法利益，体现意思自治。具体而言：一是按照法治型、服务型政府的要求，对政府公共服务和监管做出了明确规定；二是在合同部分针对旅游活动的特殊性设定相关规范，突显民事规范在维护市场秩序和保护各方权益方面的作用。三是按照市场经济发展规律，明确并细化了旅游市场主体间的权利、义务关系，建立了统一的旅游服务标准体系和公正的市场规则。《旅游法》通过行政、民事规范，实现了政府公共服务和监管、行业组织自律、企业依法自主经营及旅游者守法的有机统一。

《旅游法》所包含的主要制度

《旅游法》规定的法律制度可概括为“六大制度”。主要内容是：

旅游综合管理制度。该制度主要由三个机制组成：一是旅游综合协调机制，确立了国务院旅游综合协调机制，以及各级地方政府统筹协调旅游业发展和管理的职能；二是旅游市场综合监管机制，包括政府牵头、部门分工负责的监管机制，旅游联合执法和旅游违法行为查处信息共享机制，跨部门、地区督办机制以及各部门公布监督检查情况机制；三是旅游投诉统一受理机制，包括投诉机构整合机制、投诉受理后的部门间转办机制及投诉处理结果告知机制。

旅游者权益保障制度。该制度主要体现在以下四个方面：一是在遵循《消费者权益保护法》一般原则的基础上，根据旅游者的特殊性，设立专章规定了旅游者六项具体权利，落实权利的保护；二是对政府旅游公共服务提出明确要求，强调满足旅游者基本旅游需求；三是对旅游经营者及其从業人员设定较为严格的义务，体现对旅游者权利保护的倾斜性；四是从旅游活动的特征出发，规定旅游者义务，为切实、有效保护旅游者权利奠定基础。

旅游促进与公共服务制度。该制度体现在以下三个方面、三个要求：资金保障制度、政策支持制度和旅游形象宣传推广制度，以及完善旅游基础设施、提供旅游公共信息服务和旅游教育培训的要求。

旅游资源保护和开发利用制度。该制度由两项制度和三项要求组成，包括景区流量控制和完善景区门票价格制度，以及对旅游规划体系、旅游规划与其他规划多层次衔接和旅游资源保护利用的要求。

旅游服务合同制度。旅游服务合同制度主要是围绕特殊情况下对旅游者进行保护的规则进行制度设计。明确规范旅行社的告知义务、说明义务、协助返程义务及替换义务等合同义务，并辅以特殊的责任承担制度和特殊的合同变更、解除制度；规范了惩罚性赔偿制度。

旅游安全保障制度。旅游安全保障制度包括主体责任制度和全程责任制度两项内容。其中，主体责任制度主要体现在政府统一负责、部门依法履职的监管责任，旅游经营者依法经营的主体责任，以及旅游者的自我保护义务。全程责任制度包括事前预防制度、事中安全管理制度及事后应急处置制度。

《旅游法》的贯彻实施

《旅游法》的出台，标志着构建我国旅游法律体系进入新阶段，为国家发展旅游业、规范旅游市场、保护旅游者合法权益、保护旅游经营者及其从业人员合法利益提供了法律依据。颁布法律难，实施法律、让法律发挥应有的作用更需要政府及其执法部门、旅游经营者、旅游者等全社会的努力。当前，贯彻实施《旅游法》工作，应当重点做好三方面的工作。

完善旅游法体系，为旅游业发展创造良好的法律环境。旅游涵盖食、住、行、游、购、娱6大要素，产业链条长，涉及多个行业和行政管理部门，旅游业的综合性也决定了旅游产业发展和旅游活动必定会涉及多方利益关系。一方面，旅游法作为国家的法律，其规定的内容相对比较原则，如何让法律规定的制度具体化，需要相关法规、部门规章、地方法规相配套；另一方面，旅游涉及部门多，旅游法与相关法律、法规的衔接不容忽视。为此，构建以旅游法为龙头的我国旅游法律体系、完善相关法律制度迫在眉睫。

加強执法队伍建设，维护法律尊严。《旅游法》对旅游市场秩序监管方面做出了较为全面翔实的规定。但是，旅游市场的监管，法律的实施，法治的尊严需要执法人来践行和尊重，法律精神的贯彻、法律规定的落实需要高素质的执法队伍。作为每年近30亿游客的旅游大市场，我国旅游监管执法人员仅数千人，缺乏执法人员是影响我国旅游监管力度的最大阻碍之一。另外，执法队伍的人员素质、执法能力仍有较大提升空间。为此，重视执法人员队伍建设，是保证旅游法律正确实施、能够得以实施的保证。

重视旅游法的社会普及，深刻领会法律精神。在立法技术上，法律有其特定的逻辑结构和语言表述。正确解读《旅游法》，深刻领会《旅游法》的精髓，准确把握《旅游法》各项制度的要旨，是实现颁布该法目的的重要环节。尤其是《旅游法》涉及普通百姓利益，法律规定的新规范更需要人们去接受并改变习惯以规范自己的行为。

法律的生命力在于法律的实施力，《旅游法》出台后的实施工作，离不开全体社会成员的共同努力，需要积极发挥旅游法的司法能动作用、执法监管作用和守法约束作用，使各项法律规定真正落地，使《旅游法》真正成为指引和规范我国旅游业健康可持续发展的法律护身符。

（作者：韩玉灵，北京第二外国语学院教授；武冰欣，北京第二外国语学院旅游管理专业研究生）

责任编辑：邢久强