发挥好提案提议制的重要作用

切实发挥党代会代表的作用，是发展党内民主、保障和实现党员主体地位的重要内容。党的十八大报告提出，“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例……实行党代会代表提案制”。这就进一步明确了推进党内民主的现实渠道。就实践而言，在党代会会议期间实行党代表提案制，在党代会闭会期间实行党代表提议制，必将成为基层党代表发挥作用的现实主渠道。

对于发展党内民主的现实意义

党内民主是党的生命，党的十八大报告再次重申这一思想。发展党内民主，必须不断拓展党内民主渠道。从近些年各地的实践探索看，实行党代表提案制，即党代会代表就党的建议以及经济社会发展等重大问题，向代表大会提出属于同级党代表大会权职范围内的提案。党代表以提案制为核心和渠道，参与党内重大事务，反映党员群众的诉求和呼声，是党内民主建设的有益尝试，对于发展党内民主具有重要的现实意义。

党代表参与党内生活的途径更加制度化规范化。党代会代表在大会期间，可以就对党的大政方针等以制度化的方式提出意见、建议，有助于提高党代表的代表责任意识和主动参与意识，提升党代表在党内重大事务中的参与地位，使党代表更加注重联系、收集和反映广大党员群众的要求和呼声。有专家评论说，“提案制将是党代会代表履职行权最广泛、最直接、最有效的工具之一，将激励代表们更加认真履职，更加深入基层调研，充分反映党员群众利益诉求，从而提升党的建设的科学化水平。”

提案制以团组活动为单位，使党代表发挥作用指向更明确。目前党代表出席党代会，主要是审议有关文件、选举产生各级党委委员。不可否认，其中党代表发挥着无可替代的作用。但是，毕竟这种大会上更多发挥的是党代表集体的作用，党代表个体作用并不突出。实行提案制，黨代表可以联名或以代表团为单位在会议期间向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案，这就突出了党代表发挥作用的微观方向，指明了党代表发挥作用的指向性，有利于更好地调动党代表的主动自觉性和代表责任意识。

提案制使问题更聚焦，党代表更能发挥全方位的职能。提案制的突出特点是一案一提，提案内容包含党代表的各项权利。这就使党代表发挥作用的范围从一般性的审议文件、选举投票等延伸到参与党内重大事务讨论、对党委监督、对干部任用等重要问题。提案制使党代表可以就关注的问题进行深入调研和论证，使代表关注的问题更聚焦，不但有利于问题的解决督办，也有利于增强党代表的影响力。

更贴近基层群众，拓展了党的代表大会功能。提案制促进党代表提前关心、关注广大党员群众反映的事务和要求，更加关心广大党员群众的呼声，使党代表自觉主动地贴近群众，提出精彩提案。这就使党代表发挥作用前移，使党代表大会功能得到拓展。通过党代表提案制，能够保证各级党委的重大路线方针政策的制定、实施和党员群众建立一种良性的沟通渠道，保证路线方针政策的正确性和可行性。

可行性及目前存在的问题

工作生活在社会各个领域的广大基层党代表，是与党员群众联系最广泛、倾听党员呼声最方便、代表党员群众行使权利最直接的群体。在基层实行党代表提案提议制，有着现实的可行性。

党的十六大以来，各地积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，试行党的代表大会任期制，一些县（市）试点进行党代表大会常任制，其中，党代会代表提案提议制已经比较成熟。据统计，党的十七大以来，全国有7个省、175个市州、1436个县市区建立了代表提案制度，共收到省党代表提案493件、市党代表提案6391件、县党代表提案6.07万件。全国有365个市州、2684个县市探索建立了代表提案和提议等党代会常任制和党代表任期制工作配套制度。在2012年省级党委换届中，中组部对31个省区市建立代表提案工作预案提出了明确要求。十七大以来各地在党代会闭会期间，代表以个人或联名的方式，就同级党委职权范围内的有关问题采取书面形式向同级党委提出提议，共收到省党代表提议3265件、市党代表提议9.43万件，县党代表提议近70万件，90%以上提议得到同级党委落实。这样的氛围和落实效果，有利于党代表提高代表意识，重视肩负的责任，提高代表荣誉感。同时，制度方面的准备已经比较成熟，各级党代表也对提案提议有了比较好的训练，推进这项制度已经具备现实可行性。

尽管如此，目前实行基层党代表提案提议制还存在着一些问题，需要我们加以重视。

部分党组织和领导干部不重视，使得党代表提案提议制度流于形式。有的党组织和领导干部对这个问题的认识不到位，虽然制定了相关制度，但对如何保障和落实党代表提案提议制重视不够、思考不多、研究不深、支持不力；有的对所属单位没有明确工作要求、任务和目标，制度规定不明确、不具体、不规范，缺乏针对性和可操作性；有的对推动党代表提案提议工作的方式方法未进行积极探索，不能充分调动党代表参与提案提议的热情；还有些没有足够的机构人员和经费保障，这些原因造成制度执行不到位或流于形式。

提案提议涉及的内容不均衡，未能体现党代表履职重点。从提议提案的内容、数量来看，行政内容议案多，党建内容议案少；涉及本部门、本单位、本村利益的议案多，涉及全局利益的议案少。党代表的提案提议，如何更多体现党建的特色，避免党代表与人大代表在提案提议内容上重复、履职范围交叉等，这些都需要在制度规定中加以明确、细化，在实践中加以引导、规范。

部分提案提议质量不高，党代表自身素质和履职能力有待加强。基层党代表的综合能力素质参差不齐，有的文化水平和理论素养不高，对党的路线、方针、政策理解不深，调研分析、参政议事、文字表达能力较弱；有的党代表责任意识不强，对提案提议工作缺乏积极性和主动性，这些都直接影响提案提议的质量。据一项调查显示，50.53%的被调查对象认为，“代表的能力素质”是影响基层一线党代会代表发挥作用的因素；在基层一线党代会代表发挥作用不力的原因中，近1/3的被调查对象选择“基层代表参政议事能力不足”。

党代表提案提议工作的环境氛围没有形成。一方面党代表任期制实行时间不长，很多党员群众对有关内容不太了解，不知道党代表还有提案提议这项工作职责。另一方面部分党组织和领导干部更注重对党代表联系群众制度、学习培训制度、调研考察制度的实行，对提案提议制关注较少，宣传、引导不够。另外，基层党代表作为个体、靠个人影响力发挥的作用多，作为群体发挥作用的氛围还没有形成，造成群体影响力缺失。而提案提议制恰恰需要党代表作为一个群体发挥作用。

实行基层党代表提案提议制的思考与建议

可以预见，实行基层党代表提案提议制必将成为进一步发展党内民主的重要推进机制。实行党代表提案制，应抓紧做好以下几方面工作。

强化各级党委对党代表提案提议工作的认识，尽快健全各级党代表工作机构。要认真总结试点党委实行提案提议制的经验，尽快出台相关法规，进一步明确细化各级党代会代表的职责权利义务，鼓励各级党委针对不同党代表的群体特点，结合工作实际，对党代会代表的职责权利进一步细化。要进一步理顺保障党代表开展工作的机制，尽快成立各级党代表联络室，不断健全工作机构职能，落实工作机构和人员，保障工作经费，发挥好组织机构的积极作用。

抓紧完善党代表提案提议制的制度机制。特别要注意党代表提案提议制度的闭环运行问题，主要是成立提案收集整理机构——提案审核机构——提案督办机构——提案反馈机构等，初步形成相对封闭的运行模式，形成有效运转、相互衔接的制度体系。要完善代表提案制的相关保障制度，通过明确细化党代表列席党内重要会议制度、党内情况通报和情况反映制度、党代表参与听证制度等，增强党代表了解参与党内重大事项的能力，强化党代表的监督意识和权利意识。要完善党代表联系群众制度，总结党代表联系基层党员群众的好做法，注意把握联系党员群众的时效性和长效性，把联系党员群众的时间节点和日常工作相结合，逐步形成长效机制。要注意与代表自身所在地区、系统、行业的实际相结合，根据不同的工作特点和目标要求细化和拓展提案提议相关制度，特别是规范提案提议的内容、格式，明确规定提案提议提出和受理的要求、提案提议的办理程序等。要借鉴人大、政协在相关制度方面的经验和做法，畅通党代表参与党内事务、建言献策的渠道。要鼓励运用现代技术手段方便基层代表实行提案提议制，如借助网络、手机等新媒体助力代表收集提案提议等。

加强党代表培训，提升能力素质。党代表的能力素质直接决定着提案提议的质量水平。必须把提高党代表能力素质作为发展党内民主的基础性工作抓牢抓实。要严把党代表的“入口关”，扩大基层党代表直选范围和差额选举比例，建立候选人与选举人见面制度，增进选举人对候选人的了解，完善党代表向基层党员群众述职制度，着力在代表的选优选强上下功夫。要优化党代表结构，注意培养、发现和选出基层优秀党员代表中那些履职意愿、履职能力，参政意愿和参政能力强的人。增加基层一线和专业代表比重，着力在结构上、增强代表广泛性上下功夫。逐步减少党代表与人大代表、政协委员兼职交叉重叠比例，让党代表有更多的时间和精力投入到履职工作中。同时，还要针对党代表特别是一些基层一线党代表的特点加强培训教育的力度，使党代表在思想、能力、作风等方面适应履行职责、发挥作用的需要，更适应提案提议制的要求。

营造基层党代表提案提议的良好氛围。我们发现，基层党代表发挥个体作用相对是比较好的，而发挥基层党代表的群体作用还没有形成好的氛围。为此，要加大宣传力度，向广大党员和群众广泛宣传党代表的权利和义务等知识，提高他们对党代表职能作用的认知、理解，营造积极支持党代表活动、参与党内民主建设的良好氛围。要加强对基层党代表的监督和激励，通过基层党代表向党员进行年度述职，对基层党代表进行民主评议和民主测评，制作基层党代表公示牌公示党代表信息及职责，加强对基层一线党代表工作的考核与管理。建立基层党代表退出和增补机制，开展党组织对党代表的工作评价，对党代表和代表团作用发挥情况进行量化考评，对发挥作用明显的优秀基层党代表进行表彰奖励，进一步激发基层一线党代表的荣誉感和责任感。

（作者：北京市党的建设研究会课题组。课题组成员：章建伟、杨建新、端木婕、王建军、罗军、陈琳）

责任编辑：魏晔玲