城镇化：围绕土地承载力的一场突围

赵瑾璐　李凤怡

十八大报告将城镇化与工业化、信息化、农业现代化一齐列入全面建设小康社会的载体，凸显了城镇化在我国全面现代化征程中的应有之义。提高城市承载力，夯实城镇化发展水平成为我国现阶段城镇化进程中的重点。因此，需要分析我国城镇土地利用的现状及问题，提出在快速城镇化进程下的土地承载力适宜性对策。

格局：现阶段的城镇化进程及土地承载力

城镇化作为工业化的伴生物，因工业化而生，也随着工业化发展而推进。我国现阶段的城镇化进程正处于改革开放后的快速发展时期。截止到2011年底，我国的城镇人口数量已达到6.91亿，城镇化率达到了51.27%，城镇人口数量在2011年首次超过农村人口数量。同时，我国的城镇化伴随着政府主导、区域发展不均衡、对农村剩余劳动力吸纳低等特点，因此，提高城市承载力，夯实城镇化发展水平成为我国现阶段城镇化进程中的重点。

城市承载力一般指一定范围和一定环境标准下的城市生命支持系统可支撑的城市社会经济活动强度的大小和一定生活质量下的人口数量。城市承载力超负荷运行及其危机的发生，引发我们对现行的城市发展模式以及人类价值观念的深思。城市土地承载力则是指在一定时间和一个确定的城市范围内，在一定的技术、经济和社会发展条件下，维持一定的城市生活水平和安全的生态环境所能持续供养的人口数量。城市土地承载力与城市建设用地规模和形态有关、与土地利用规划有关、与经济社会发展状况有关、与对城市生活质量要求的高低有关。

困局：土地利用现状及问题分析

我国城镇土地利用问题主要表现在：第一，我国的人口主要分布于中东部地区，而我国城市最密集的地区也在中东部。应该说这种人口分布特点与城市聚集度、城市土地承载力是大体吻合的，但是随着市场经济的发展、城镇化进程的加快，东部地区的人口流动速度和频率也日益提高，人口的大范围迁入造成了东部地区尤其是东部沿海城市和地区人口过剩、资源耗竭、城市承载力不堪重负。

第二，耕地面积锐减，后备资源严重不足。我国耕地面积锐减问题突出，各种非农建设用地占耕地减少面积比例不断攀升，人均耕地面积由1996年的1.58亩降为现在的1.38亩，仅为世界平均水平的40%。从全国范围来讲，我国的优质耕地少，抗自然灾害能力差，耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地质量差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差100公斤以上。预计2020年我国人口将达到14.5亿。届时，我国的工业化、城镇化进程进入高速发展时期，到2020年，城镇人口预计将超过8亿，城镇化用地量也将大幅度增加。同时我国的耕地后备资源严重不足，总量虽多，但有近2/3的未利用土地难以开发利用。保护耕地和各项非农建设用地矛盾将日益尖锐，如何保护耕地特别是基本农田用地，同时积极寻找适量的城市开发用地，将成为影响我国城镇化、工业化进程的重要因素。

第三，非农建设用地占地过多，使用效率低下。造成耕地减少的因素主要包括非农建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害损毁4个方面。其中，非农建设占用耕地的数量是不容忽视的。开发区是造成部分城市建设用地超标的主要原因。开发区是改革开放后出现的新事物，对经济发展起到了促进作用，但在用地上存在着普遍浪费和效率不高的问题。一方面，开发区数量太多，不但城市、区域、县域设置开发区，连乡镇村都设置性质相似的工业园区。据统计，全国有近43%的开发区土地闲置；另一方面，开发区每公顷土地的投入与产出比极低。城镇建设速度的加快，使城镇周围大量优质耕地被占用，但是用地涨幅总是高于人口增速，相当多的城市借修编规划，提出不符实际的用地规模目标。

第四，城市土地集约利用效率低下。城市土地集约利用主要是指在土地上增加投入以获得土地的最高报酬。因为土地利用报酬递减规律的作用，土地利用集约度的提高是有限度的。我国各地城镇长期以来普遍不重视土地效益、热衷于外延式发展的粗放性利用土地，因此提高城市土地的经济效益与城市的环境效益和社会效益相得益彰才是我国城镇化道路中应该注意的问题。

第五，大城市土地利用强度过大，影响生态宜居。近年随着人口向超大城市流动聚集，经济活动和各项建设指标也不断扩大，城市被大量的钢筋混凝土堆砌的建筑物覆盖，地表不透水面积不断扩大，绿化面积不断缩小，城市热岛效应明显增强。高密度人口使得城市的环境压力增大、生态环境破坏、交通拥堵、污染严重、城市承载力日益不堪，密度分布不均的城市布局以及建设恢复难度的加大使得城市居住环境恶劣，与生态宜居的目标也相距甚远。

破局：城市土地承载力适宜性对策

改善城镇化进程中的城市土地承载力的关键就是避免人口密度过大、经济水平上升后城市土地承载力的过度提高，继而利用合理的城镇土地规划来使城市达到适宜人类居住、提高居民生活质量的目的。改善城市土地承载力的对策主要有：

第一，促进城镇土地利用空间布局合理化。面对我国城市空间拓展加速、城市土地利用极其不合理、土地利用相对粗放等土地利用现状特点，改善城镇土地利用空间布局成为改善我国城镇土地承载力的关键所在。土地利用空间布局是搞好土地利用规划工作、促进土地资源利用的集约高效的内驱动因。进行城镇用地布局时，需根据用地类型发展特点因地布局，合理进行功能分区。

第二，提高土地利用规划的科学性。科学合理的土地利用规划是提高城镇空间利用布局关键，因此城市土地利用规划应该结合整个城市的经济产业环境、人文社会背景来进行编制，不同城市、同一城市的不同区域都有其各自的区域特点和发展空间，二三产业、高能耗高污染产业、高新科技产业之间必须根据规划进行合理的安排和整合。土地利用规划在保证专业人员与政府的参与前提下，要更加注重现实实施度，增加必要的听证、公告环节来缩小规划体系与实际情况的差异性。目前我国土地利用规划体系在权威性、科学性以及明确性等方面存在着较大问题，而土地利用规划又是城市土地利用的超前性引导，直接决定着城镇土地利用的科学合理和土地承载力的适宜性。土地利用规划要注意空间、时间、任务上的衔接以及与国土规划和城市规划之间的联系。

第三，促进城镇建设规划与总体规划之间的统筹协调。城市建设规划必须要在城市土地利用规划的基础上进行编制安排。长期以来，我国很多城镇地区的城镇建设规划与土地利用规划脱节严重，城市建设用地超标，不按土地利用规划布局，造成城市空间布局混乱，最终导致土地利用效率低下、承载力降低。城市规划是城市进行长远发展的框架和约束，因此要从节约用地、合理用地原则出发。合理的城镇建设规划还要控制好各类用地之间的比例，以改善城镇人口居住环境为目标，提高城市土地承载力。

第四，进行旧区改造，提高土地资源利用效率。由于历史原因，很多城市老城区功能落后、基础设施不完整、空间布局不合理，严重影响了城市功能作用的发挥；部分城市产业布局混困，高能耗高污染的工业产业聚集于城市中心地带、占据城市功能用地，对城市环境造成较大影响。城镇土地空间布局的改进要依靠进行旧区改造，迁入金融服务等第三产业，加强基础设施配套管理。单一的追求经济效益最大化理念导致城市整体功能结构失衡，尤其是城市新增建设用地布局不合理严重影响了土地资源利用效率。城市承载力改善要从单一增长模式改变为实现人的和谐最优，利用合理的土地规划来实现人与资源环境的统一，因此城镇人均用地标准不能减少，必须要相应提高，在城镇新增建设用地功能分区上要严格规划、合理布局，改善人均用地质量，提高土地资源利用效率。

第五，促进城镇土地开发利用立体化发展。城市土地利用空间布局合理化不仅局限于平面土地，还包括立体的发展，城市发展对土地的需求不得不改变城市规划只在地表这个平面进行的传统观念，拓展到立体空间也成为紧迫需求。城市土地的立体化发展包括了地表、地下和地上三部分，地上项目主要是指高层建筑及城市高架桥、立交桥、空中交通轨道等；而地下项目除了人们常见的地下商场、地铁外，还包括高速电车道，铁路城市隧道、公路隧道等。通过土地利用的立体化开发，城市空间布局利用率会大大提高，从而避免了修建过多地表道路而造成的土地资源浪费。

（作者单位：北京理工大学人文与社会科学学院）

责任编辑：沈 聪