把权力关进制度的笼子里

程美东

习近平同志在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，提出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。这一论断对于我们党和政府进一步完善反腐理论，做好反腐工作，推进当前制度建设具有重要意义。

如何在实践中理解和贯彻这个讲话精神呢？我以为，要紧紧围绕这个讲话中所提出的针对腐败的三个机制建设的思路展开，将制度建设放在重要的位置。

建立不敢腐的惩戒机制

从理论上讲，没有哪个文明的国家、有为的政府会对腐败分子袖手旁观、任其恣意横行。只有一个无能的政府、违背民意的政府、只注重个别集团利益的政府才会纵容贪腐现象的存在。中国共产党是以为人民服务为宗旨的先进政党，中国共产党领导的人民政府是以全心全意为人民服务作为自己的执政目标的政府，当然绝不容许贪腐现象、贪腐分子的存在。对于一切腐败现象和腐败分子，我们只能实行零容忍，而且我们党和政府也一直是按照这个原则来治理的。

近年来，党中央和国务院对于腐败惩处的力度不断加大，被处分的人数多了，纪委监察部门工作更加严密、制度更加健全、手段更为科学、决心更加坚定，腐败被发现和惩处的几率得到提高。但腐败现象绝对数量增长的现实应该得到我们的重视。面对这个严峻的问题，党和政府、司法部门必须要高度重视，采取恰当的应对手段，建立更科学的反对腐败的制度，其中之一就是要建立一套更完整的更科学的让人们不敢腐的惩戒机制。在这方面，我们党和政府是有成功经验的。在民主革命时期，无论是十年内战时期，还是抗战时期、解放战争时期，中国共产党领导的军队和各级政府对于任何腐败现象和腐败分子都严惩不贷，任何特权行为、腐败行为、违背党纪的行为都会得到严厉的制裁。那个时候，固然因为艰苦的环境和资源的有限，使得贪腐活动的空间受限，但如果没有我们党从整体上有崇高的理想信念为支撑，没有一套适合当时环境的严厉的惩戒机制，整个党的肌体的健康也是无法保证的。

改革开放以来，我们党和政府对于腐败问题的发展和潜在的危害一直有清醒的认识，在打击腐败问题上一直坚定不移，在反腐的惩戒机制建设上也在反复探索、不断完善，形成了“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针”反腐思路，应该说这是个很大的成就。随着整个国家、社会和时代的发展，我们在反腐败机制建设上需要有新的举措，其要害就是要让手握权力的人因为惮于腐败的过高成本而自觉约束自己，从而达到不敢腐败的效果。

建立不敢腐的惩戒机制，必须要最大化地减少、杜绝使腐败分子逍遥于法律和制度之外的空间。我们现有的对于腐败分子的惩戒机制固然对于遏制和减少腐败起到了很大的作用，但也有不够周全的地方，使得一些腐败分子可以钻体制机制的空子，在不同程度上逃避了党纪国法的惩戒。如果不减少、杜绝这个空间，腐败分子就会利用它来达到自己的目的，这样自然会严重影响党和政府的形象。我们必须要完善适合中国国情的惩处腐败的法律制度。

建立不敢腐的惩戒机制，必须要严格执行法律和纪律。我们现在反腐的惩戒机制从法律制度上来看初步形成，但在严格执法上还有不少的发展空间。 “大事化小小事化了”的现象的存在，就是没有很好地执行党纪国法，没有起到有效的惩戒效果。

建立不敢腐的惩戒机制，必须要完善惩治集体腐败的机制。俗话说，法不责众，现在的腐败分子有时就是利用这个逻辑，假借集体的名义来实施腐败。集体负责，往往是无人负责，腐败在此时就成为制度不完善的代价的代名词，但其对党和人民事业的危害一点也不减少，有时却更加严重。所以，我们必须要在完善惩治集体腐败机制问题上不断探索新方法、新路径。

建立不能腐的防范机制

任何公权力的行使都必须要有严格的防范措施。不受制约、缺乏制约的公权力无法保证其能始终不变地为社会服务，无法保证权力行使者不会发生腐败行为。所以，古今中外的国家和社会都在不同程度上利用不同的手段和方式来制约公权力的行使，对于公权力的执行机关和个人都有一套相应的防范、监督和惩治措施。其中，防范是所有手段和方式中的第一位的选择，是成本小、效果持久的一种方式方法。党和政府在防范权力滥用、防止腐败滋生的机制建设问题上一直非常注重，从思想道德层次的防范，到党政管理制度方面的防范，再到法律制度的防范，形成了一套卓有成效的体系，也积累了丰富的经验。就目前来说我们在反腐防范机制的建立和完善上，需要重点做好以下几个方面的工作。

完善各级党政干部的财产申报制度。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划，但正式的法律至今还没有出台。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，从而开始了我国公务人员财产申报的实践。这个制度的推行总体上看对于反腐倡廉是有积极意义的，但目前存在一些问题，主要是：瞒报、虚报无法核实；申报的内容没有公开，只是内部掌握。所以，在财产申报制度的完善上，我们需要做更多的工作，使得财产申报不会流于形式主义，真正能够起到防范腐败的作用。

继续完善各种监督制度。我们现有的监督制度已经形成了一定的体系，现在需要做的工作主要不是重构新的监督体系，而是如何进一步落实这些现有的监督制度和体制。比如，人大、政协监督的力度如何进一步加大？党内监督如何进一步到位？群众监督如何实践？舆论监督如何使之既真实又有效？当我们把这些监督制度通过具体的体制机制表现出来，就会大大地丰富我们的反腐防范机制的内容。

建立不易腐的保障机制

打击腐败需要从外部机制入手，通过严惩警示之、通过防范隔离之，而从内部因素来说，就是要建立一套不易腐败的保障机制。这个保障机制与外部因素的不同点在于，外部因素主要是让其不敢轻易腐败、不能轻易腐败，而内部因素的作用在于使得对方不会也不想腐败，人们不是出于对腐败可能的后果的恐惧而拒绝腐败，而是内心缺乏腐败的内在动力。建立不易腐的保障机制，我觉得至少要注意以下几点：

从价值观上去除腐败的思想根源。无论是耽于享乐的拜金主义，还是企求特权、高高在上的权贵思想，这些滋生腐败的思想都与其主体的价值观有关。我们要致力于反腐倡廉，无论何时都不能放松思想教育、价值观教育，不能借口市场经济和多元化思潮的存在而忘记从思想教育、价值观的高度来思考反腐倡廉问题。我们党一直强调要以马克思主义为指导，要树立集体主义、社会主义、爱国主义的价值观，要以为人民服务为目标，每一个党员是否合格的重要标志，是要在思想上是否有为人民服务的信念和宗旨，是否有共产主义的理想和信念。所以，我们无论何时，都不能放松对于广大党员干部的思想价值观教育。只有具有健康的世界观和人生观的人才能主动地“拒腐蚀，永不沾”；没有这个世界观和价值观的人，总会以这个那个借口为由头来实施自己的腐败行为。

以权力行使的公开、透明为突破口来完善各种党务政务制度，为不易腐提供体制和机制的保障。公权力腐败滋生的根源主要在于掌握权力的人滥用权力，因此，防止腐败就一定要让公权力的行使、運作有一套无法暗箱操作，能充分体现公平、公正、科学的运作体系。为此，我们要进一步完善民主决策、科学决策的决策机制；进一步完善出事有人管、管事有人评、评事有人断的问责机制；进一步完善党与政、上下级的分工、协作，集中与分权的工作机制。这些涉及权力运作机制的进一步完善，就使得腐败分子无法钻权力使用的空子，权钱交易等腐败行为就会因失去交易的机会而自然泯灭，从而保障了腐败不易产生。

“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，是一个环环相扣、互相补充的反对腐败的制度系统，其核心内容就是建立起一套科学的运作、行使权力的体制和机制，其目的就是用制度来约束权力，使得反腐工作常态化、反腐过程制度化、反腐结果理想化。

（作者：北京大学马克思主义学院教授、博士生导师）

责任编辑：杜梅萍