论人民建议征集在社会管理中的法治意义

中共十八大报告关于社会管理作了进一步的强调，指出社会管理必须在广大公众有序参与下进一步完善，这可以说是在新的历史条件下对社会管理走向的定位。毫无疑问，人民建议征集是公众参与社会管理的路径和方式之一。在笔者看来，人民建议在社会管理中具有一定的法理价值，这些法理价值可以作出如下解读：

一、人民建议征集作为行政主体法律义务的拓展

社会管理是在诸多法律主体和社会主体的介入下进行的，其中行政主体是履行行政管理职能的主体，自然而然地成为社会管理的主要主体。行政主体在社会管理中具有较高的管理权威，它可以对社会关系进行设定，可以對社会事件进行处置等。但同时，它在社会管理中也承担着非常广泛的法律义务，例如执行立法机关意志的义务、改善社会环境的义务、提高公众政治认知水准的义务等。可以说我国宪法和相关法律典则对行政主体的相关法律义务已经作了规定，然而，在这些规定中人民建议征集并没有被明确化，因而也并没有成为传统意义上的法定义务。自从人民建议征集在党和政府的文件中出现以后，就使它与社会管理紧紧联系在一起，因为理性化的社会管理是在人民的广泛参与下进行的。在人民的参与过程中，便赋予了行政主体新的义务。这个义务的内容就是能够将人民对社会管理、对政府行为乃至于对行政法治等方面的认知和见解予以收集，而这个收集已经不是可以选择或不可以选择的任意性行为，而是行政主体必须承担的一个法律上的义务。长期以来，行政主体在社会管理中究竟应当承担哪些义务、究竟应当使这些义务在社会管理中具有哪些新的内涵，是学界和实务部门都非常关注的问题。人民建议征集概念的提出必然使行政主体在社会管理中的义务有了新的拓展。应当指出，尽管《中华人民共和国宪法》规定国家行政机关及其公职人员应当倾听人民群众的意见和建议，但人民建议征集则具有新的内涵，它使行政主体从人民群众中征集意见和建议积极化和主动化了，而这样的积极化和主动化是实现社会管理所必需的。从这个意义上讲，人民建议征集对社会管理具有重要的法治意义，而这样的法治意义是与行政主体在新的历史条件下的法律义务是割舍不开的。

二、人民建议征集作为政府信息公开的法治前提

现代社会被视为信息社会，关于现代社会是信息社会的命题可以说在我国早在上世纪80年代就已经被普遍接受。然而，我国学界和实务部门对社会的信息化的理解和认知大多是比较片面和微观的。之所以这样说是因为当我们在谈论社会的信息化时，我们没有将政府的信息化同时框定在内。至少在2007年《政府信息公开条件》颁行之前是这样的情形，即是说，我们将社会的信息化与政府的信息化长期以来作为两个事物来看待，这显然是有失偏颇的。那么在我国提出社会管理的概念之后，情况就发生了质的变化，也就是说，在社会管理中社会的信息化和政府的信息化是一个事物的两个方面，二者并不是两张皮。进一步讲，现代社会的信息化同时要求政府在履行管理职能时，也必须实行信息公开，我们知道，我国近年来政府信息公开有了质的飞跃。2003年制定的《突发公共卫生事件应急条例》规定了政府在处置这样的事件时必须实行信息公开，在后来制定的《政府信息公开条例》中则进一步拓展了信息公开的内容，该条例将政府信息公开分为主动公开和请求公开两大范畴。所谓主动公开就是政府在一些领域和一些管理范畴中应当主动向社会公开相应的信息。当然，该条例采取列举规定的方式将政府应当主动公开的信息作了列举规定。所谓请求公开是指政府行政系统在公民、法人和其他社会组织的申请下公开有关信息的行为。这两个范畴的政府信息公开基本上使政府行政系统在行政管理中的信息公开有了较大的广度和深度。但是，政府信息公开与政府信息收集是相辅相成的，换言之，没有好的政府信息收集行为就没好的政府信息公开行为。没有一定质量的政府信息的收集也就难以有一定质量的政府信息公开。在政府主动公开信息范畴的情况下是如此，在请求公开范畴的情况下，当然也是如此。遗憾的是《政府信息公开条例》中关于行政系统收集政府信息的相关规定较为单薄，这个单薄性对于政府信息公开向纵深方向发展已经带来了一些阻滞，这些阻滞必然会大大降低我国政府信息公开的质和量。若从这处角度观察，党和政府文件中提到的人民建议征集便是一个很好的改善政府信息公开的路径。若从信息公开的角度讲，人民建议征集无疑是政府行政系统乃至于其他政府机构对有关信息的加工、制作和处理，这些的处理行为毫无疑问是政府信息公开的前提。而在这个过程中，信息的社会化和信息的政府主导便成了一个统一的事物。它们共同存在于社会管理这个大系统之中。人民建议征集作为一个政府行为自然而然的也就具有了法治方面的意义。因为它最终都必须与政府信息公开的法治联系在一起。并进而在社会管理中发挥作用。

三、人民建议征集作为社会治理法治化的切入点

社会管理的最终目的是要实现社会治理，这应当是一个没有争议的论点。之所以这样说是因为社会管理它的最终落脚点是在社会机制上，而非在政府的权力运作机制上。但是，不争的事实是，社会管理从它的基本主体来看，是在国家机构实体的行为运作中体现出来的。或者至少可以说，社会管理的主要主体和基本主体是国家权力系统，包括行政系统、司法系统、立法系统等。这些权力系统由于控制着相应的国家权力，所以它们在社会管理中基本的行为取向是一种单方意志的社会控制。当然，这种单方意志是宪法和法律所认可的，当宪法和法律赋予它们相应的管理权能时，实质上也就赋予了它们管理意志的单方面性。宪法和法律的赋权行为就是对这种单方意志的肯定。我们能否以国家权力系统在社会管理中的这种单方面性就得出结论认为，社会管理是一种纯粹意义的强制管理，回答是否定的。在笔者看来，社会管理它的最高境界是社会治理，这样的社会治理既有通过强制权力而实现的含义，又有相关社会主体自觉自愿予以实施的含义。对此党和政府的有关文件已经作了肯定。因为社会管理的最终目的是实现社会和谐，这里就必然牵涉到国家权力系统在社会管理中如何面对作为个体和群体的社会公众问题。显然，在整个管理过程中，国家权力系统必须使这些社会个体者群体达到最大意义上的满意程度。如果通过强制性国家权力建构了相应的社会秩序，而公众对这些社会秩序并不一定认同的情况下，便可以说这样的社会管理并不是很成功的。总而言之，社会管理是将强制权力的管理和社会自治予以有机结合的一种管理模式，在这样的结合中，人民建议便可以起到非常好的作用。进一步讲，政府对人民建议的征集也就是社会治理的一个切入点。从长远来看，无论社会管理还是社会治理都是一种长效化、体系化、机制化的东西，而这三者恰恰构成了现代法治和法治社会的基本特征。因此，我们说人民建议征集作为社会治理法治化的切入点是完全合乎逻辑的。

四、人民建议征集作为行政程序的有机构成

上面已经指出，社会管理在其运作过程中，国家权力系统不可或缺，而在所有国家权力系统中，行政系统是最主要的社会管理主体，是社会管理的当然主导者。对此，《中华人民共和国宪法》和相关法律已经作了规定。宪法的法律规定既是国家行政系统在社会管理职能履行中有了根本法和基本法上的依据，同时，也使它们在实现社会治理的过程中有了规范化的行为取向，这种规范化就表现在必须依据相应的程序规则来行使权力。在现代法治社会中，行政程序规则不可或缺，然而，由于历史的原因，我国还没有制定一部行政程序法典，我国行政主体在权力行使中的程序规则大多分散于部门行政法和相关的专门法律典则之中，比较有代表意义的是《行政许可法》、《行政处罚法》和《行政强制法》。这三部法律分别对三个行政行为作了程序上的严格规定。这三个行政行为就是行政许可、行政处罚和行政强制。这些行政行为由于直接与社会公众的权益有关，因此，必须通过明确的程序规则予以规制。这从立法上讲是合乎逻辑的。但我们必须指出，行政主体在实现社会管理中其行为是多元的，行为方式是多样化的，而且一些行为可能是另一些行为的前提。人民建议征集如果具体到政府行政系统就可以说是一种具体行政行为，这样的行政行为可能不具有实体上的内容，之所以说它不具有实体上的内容是因为它不像行政许可、行政处罚、行政强制那样直接改变行政相对人的权利和义务。但若从相对较深层次讲，它与行政相对人的实体权利和义务有着天然的联系，例如，当行政主体作出一个重大的行政决策时，它首先必须对公众就这个决策的诉求作出了解和熟悉，如果它没有这样的前置行为就有可能导致该决策的重大失误和偏差。尽管对于决策行为而言，它并不具有实体上的意义，正因为如此，法治发达国家往往将这样的程序性行为纳入到行政程序法的体系中来，例如一些发达国家就有相应的资讯制度、说明理由制度、告知权利制度。人民建议征集无疑可以成为现代行政程序的有机构成部分。而在社会管理中行政程序对于社会管理的法治化而言是重中之重。我们将人民建议征集视为政府权力系统在社会管理中不可缺少的行为方式之一，实质上将它与现代行政程序规则乃至于现代行政程序法作了很好的结合。这是它在社会管理中又一个重要的法治价值。

五、人民建议征集作为服务政府法治理念的进路

现代行政权对社会的作用经历了若干历史阶段，第一个历史阶段可以称之为管制阶段，在这个阶段政府行政系统用强制权力对社会秩序进行设计，对社会关系进行强化，对社会过程进行干预。一定意义上讲，我国计划经济年代就带有强烈的政府管制的色彩。也许这个历史阶段是每一个国家行政权的发展都必须经历的。而从现代理念来看，这个阶段的权力运作往往是非理性的。第二个阶段可以称之为放松管制的阶段。所谓放松管制就是政府尽可能少的干预公众的生活空间，让属于社会机制的问题通过社会机制来解决。政府最主要的功能是建构一种良好的社会秩序；第三个阶段可以称之为契约主义阶段。在这个阶段政府权力的运作尽可能通过与社会机制的意志来完成。我国近年来在行政管理中实行的承包制就能说明问题。政府行政系统通过行政合同与公民、法人和其他社会组织建立法律上的权利和义务关系像私法机制那样运作。第四个阶段可以称之为给付行政阶段。所谓给付行政就是政府行政系统把为社会提供公共服务作为行使权力的指导原则，政府既要为社会提供物质服务，也要提供精神服務。我国近年来行政地区性 和社会行政法的发展是我国行政权的行使已经带有了这一阶段的色彩。在笔者看来，给付行政和服务行政是一脉相承的，也是我国宪法所认可的。我国宪法实质上确立了行政机关为社会提供公共服务这样的大原则。可以说，我国社会管理对政府行政系统的要求就是其能够为社会提供充分的服务。笔者注意到，十八大报告对此作了进一步的强调。显然，政府若要能够为社会提供良好的公共服务，若要能够履行好为社会提供公共服务的职能，就必须最大限度的了解公众的诉求，掌握公众对政府的要求，掌握公众发自内心的社会诉求，而这都刻画了这样一个命题，就是政府行政系统必须很好的征集人民建议。从这个角度讲，人民建议征集可以作为服务政府法治理念的一个新进路。也就是说，在现代法治社会中，政府行政系统必须通过人民建议的征集使法治理念更加具有时代气息。

（关保英，上海政法学院副院长，教授，博士生导师）

[1]马克思恩格斯选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995：253.

[2] [3] 马克思恩格斯全集（第三卷）[M].北京：人民出版社，2002：10，522.